中国银行业监督管理委员会关于印发《银行业金融机构内部审计指引》的通知
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中国银行业监督管理委员会关于印发《银行业金融机构内部审计指引》的通知
中国银行业监督管理委员会
中国银行业监督管理委员会关于印发《银行业金融机构内部审计指引》的通知
（银监发〔2006〕51号 2006年6月27日）
各银监局，各政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行、金融资产管理公司，国家邮政局邮政储汇局，银监会直接监管的信托公司、财务公司、金融租赁公司：
现将《银行业金融机构内部审计指引》印发给你们，请认真贯彻落实。请各银监局将本通知转发至辖内各银行业金融机构。
二○○六年六月二十七日
银行业金融机构内部审计指引
第一章 总则
第一条 为促进银行业金融机构完善公司治理，加强内部控制，健全内部审计体系，依据《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国审计法》和《中华人民共和国审计法实施条例》等法律法规，制定本指引。
第二条 本指引所称银行业金融机构是指在中华人民共和国境内设立的政策性银行和商业银行。
经中国银行业监督管理委员会（以下简称中国银监会）批准设立的其他金融机构可参照执行本指引。
第三条 本指引所称内部审计是一种独立、客观的监督、评价和咨询活动，是银行业金融机构内部控制的重要组成部分。通过系统化和规范化的方法，审查评价并改善银行业金融机构经营活动、风险状况、内部控制和公司治理效果，促进银行业金融机构稳健发展。
第四条 银行业金融机构内部审计的目标是，保证国家有关经济金融法律法规、方针政策、监管部门规章的贯彻执行；在银行业金融机构风险框架内，促使风险控制在可接受水平；改善银行业金融机构的运营，增加价值。
第五条 银行业金融机构内部审计工作应当独立于经营管理，以风险为导向，确保客观公正。
第六条 中国银监会依据本指引检查评价银行业金融机构内部审计工作。
第二章 机构和人员
第七条 银行业金融机构的董事会负责建立和维护健全有效的内部审计体系。没有设立董事会的，由高级管理层负责履行有关职责。
董事会应下设审计委员会。审计委员会成员不少于3人，多数成员应是非执行董事。审计委员会主席应由独立董事担任。没有设立董事会的，审计委员会组成及委员会负责人由高级管理层确定。
第八条 银行业金融机构应建立审计全系统经营管理行为的内部审计部门，可设立一名首席审计官负责全系统的审计工作。
首席审计官由董事会任命并纳入银行业金融机构高级管理人员任职资格核准范围，首席审计官岗位变动要事前向中国银监会报告。
第九条 银行业金融机构应建立独立垂直的内部审计管理体系。审计预算、人员薪酬、主要负责人任免由董事会或其专门委员会决定。内部审计人员薪酬不低于本机构其他部门同职级人员平均水平。
第十条 银行业金融机构内部审计人员原则上按员工总人数的1%配备，并建立内部岗位轮换制。
第十一条 内部审计人员应具备相应的专业从业资格:
（一）专业水平。内部审计人员应具备大专以上学历，掌握与银行业金融机构内部审计相关的专业知识，熟悉金融相关法律法规及内部控制制度。
（二）从业经验。内部审计人员至少应具备两年以上金融从业经验；审计项目负责人员至少应具有三年以上审计工作经验，或六年以上金融从业经验。
（三）道德准则。内部审计人员应具有正直、客观、廉洁、公正的职业操守，且从事金融业务以来无不良记录。
第三章 职责
第十二条 银行业金融机构应以制度形式明确董事会、审计委员会、首席审计官和内部审计部门及人员职责。
第十三条 董事会对内部审计的适当性和有效性承担最终责任，负责批准内部审计章程、中长期审计规划和年度工作计划等，为独立、客观开展内部审计工作提供必要保障，并对审计工作情况进行考核监督。
第十四条 审计委员会对董事会负责，根据董事会授权组织指导内部审计工作。审计委员会应定期召开会议，并可视需要邀请高级管理层人员列席。
第十五条 首席审计官负责组织实施内部审计章程、中长期审计规划和年度工作计划，做好协调工作，及时向董事会和高级管理层主要负责人报告审计工作情况，并对内部审计的整体质量负责。
第十六条 内部审计部门应对董事会和审计委员会负责，制定内部审计程序，评价风险状况和管理情况，落实年度审计工作计划，开展后续审计，监督整改情况，对审计项目质量负责，做好档案管理。
第十七条 内部审计事项主要包括：
（一）经营管理的合规性及合规部门工作情况。
（二）内部控制的健全性和有效性。
（三）风险状况及风险识别、计量、监控程序的适用性和有效性。
（四）信息系统规划设计、开发运行和管理维护的情况。
（五）会计记录和财务报告的准确性和可靠性。
（六）与风险相关的资本评估系统情况。
（七）机构运营绩效和管理人员履职情况等。
第四章 权限
第十八条 银行业金融机构应当以制度形式明确赋予内部审计部门履行职责所必需的权限。
第十九条 内部审计部门有权列席或参加与内部审计部门职责有关的会议。
第二十条 内部审计部门有权及时、全面了解经营管理信息，并就有关问题向审计对象和相关人员进行调查、质询、取证。
第二十一条 内部审计部门认为必要时有权向董事会直接汇报审计发现。
第二十二条 内部审计部门应具有处理建议权和必要的处罚权。
第二十三条 内部审计部门对拒绝接受或不配合内部审计、拒绝提供或提供虚假资料、打击报复或陷害审计人员的，有权向上级报告，要求及时予以制止并做出处理。
第五章 质量控制
第二十四条 内部审计部门可就风险管理、内部控制等有关问题提供咨询服务，但不应直接参与或负责内部控制设计和经营管理决策与执行。
第二十五条 内部审计部门应在年度风险评估的基础上确定审计重点，审计频率和程度应与银行业金融机构业务性质、复杂程度、风险状况和管理水平相一致。
对每一营业机构的风险评估每年至少一次，审计每两年至少一次。
第二十六条 内部审计部门和审计人员应严格按照审计程序和审计方法实施审计项目，并定期进行自我评估。
第二十七条 内部审计部门应建立内部审计人员的审计回避制度，确保内部审计的客观性。
第二十八条 内部审计部门应建立内部审计人员后续培训制度，鼓励内部审计人员取得注册会计师、注册内部审计师、注册信息系统审计师等执业资格，以保证内部审计人员的专业胜任能力。
第二十九条 内部审计部门应加强科技手段和信息技术在审计工作中的运用，建立完善非现场内部审计监测体系及内部审计操作系统、信息管理系统。
第三十条 内部审计部门根据工作需要，经董事会批准后，可将部分内部审计项目外包，但需事先对外包机构的独立性、客观性和专业胜任能力进行评估。
第三十一条 内部审计部门应建立审计复议制度，对审计对象提出异议的审计结论，由作出审计结论的审计机构的上级机构进行复议。
第三十二条 董事会可聘请外部机构对内部审计部门的尽职情况进行评价，并保证外部检查人员独立于评价对象、具备专业胜任能力以及与评价对象没有利益冲突。
第六章 报告制度
第三十三条 银行业金融机构应建立与垂直管理体系相适应的内部审计报告制度和报告线路。
第三十四条 审计委员会应按季度向董事会报告审计工作情况，并通报高级管理层和监事会。
第三十五条 首席审计官和内部审计部门应按季向董事会和高级管理层主要负责人报告审计工作情况。每年至少一次向董事会提交包括履职情况、审计发现和建议等内容的审计工作报告。
第三十六条 首席审计官和内部审计部门在审计事项结束后，应及时向董事会和高级管理层主要负责人报送包括审计概况、审计依据、审计结论、审计决定、审计建议、审计对象反馈意见等内容的项目审计报告。
第三十七条 银行业金融机构应建立完善与中国银监会的沟通和报告制度。
董事会和高级管理层应就重大审计发现及时向中国银监会报告。
内部审计部门应就以下事项向中国银监会或中国银监会派出机构报告：
（一）向董事会提交的全面审计工作报告。
（二）内部审计部门开展异地审计的，应同时将审计报告抄报审计对象所在地的中国银监会派出机构。
（三）内部审计部门发现重大问题并报告董事会后，在问题未得到认真查处整改的情况下，应直接向中国银监会报告相关情况。
（四）外部中介机构对银行业金融机构的审计报告。
（五）中国银监会及其派出机构要求报告的其他事项。
第七章 考核与问责
第三十八条 董事会和高级管理层应采取有效措施，确保内部审计成果得以充分利用。
高级管理层对未按要求进行整改的问题，应督促整改，追究相关人员责任，并承担未对审计发现采取纠正措施所产生的责任和风险。
第三十九条 董事会应建立激励约束机制，对内部审计相关各方的尽职、履职情况进行考核评价，建立内部审计工作问责制度，明确内部审计责任追究、免责的认定标准和程序。
第四十条 董事会应对具有以下情节的内部审计部门负责人和直接责任人追究责任：
（一）未执行审计方案、程序和方法导致重大问题未能被发现。
（二）对审计发现问题隐瞒不报或者未如实反映。
（三）审计结论与事实严重不符。
（四）对审计发现问题查处整改工作跟踪不力。
（五）未按要求执行保密制度。
（六）其他有损银行业金融机构利益或声誉的行为。
第四十一条 银行业金融机构经检查监督和责任认定，有充分证据表明内部审计部门和审计人员按照有关法律、法规、规章和本指引以及银行业金融机构内部审计制度勤勉尽职地履行了职责，并及时报告了审查出的问题，在审计对象相关问题暴露时，可视情况免除或部分免除内部审计部门和相关审计人员的责任。
第八章 附则
第四十二条 银行业金融机构应根据本指引制定实施细则，并报中国银监会备案。
第四十三条 本指引由中国银监会负责解释。
第四十四条 本指引自二○○六年七月一日实施。
依法治监运行模式研究
江苏省司法警官高等职业学校 胡配军
千年伊始，万象更新。随着中国社会民主与法治建设的日益进步，正式发端于二十世纪末期、以法治为主线的中国监狱工作进入了一个依法治监、全面实现监狱工作法制化的新时代。依法治监，风光无限；依法治监，又任重而道远。近年来，尽管人们对依法治监从理论到实践已经进行了广泛而深入的探讨，但是作为一项系统工程，依法治监仍有许多方面值得我们去分析研究。因此，从实际出发，本文拟以依法治监战略举措运作过程中的依法治监运行模式作为研究的对象，具体阐述我们的认识与思考。
一、 依法治监的界定
何谓依法治监？自一九九四年十二月三十日《人民日报》、《法制日报》正式提出这一概念以来，人们一直在对此进行探讨。纵观已有的研究，虽然不少人对这一概念提出了有一定见地的认识，但认识中也客观存在着一些偏差，如有些人认为依法治监的主体就是监狱机关；有些人认为依法治监就是依法治理犯人；有些人认为依法治监的实质就是依法切实维护罪犯的合法权益，诸如此类的认识还有不少。显然，在依法治监运行过程中，如果这些理论上的偏差得不到纠正，则必然会在实践中误导依法治监的具体运作。我们认为，依法治监作为依法治国的一个极其重要的组成部分，其治监权力源于人民，是人民将权力委托于监狱机关交由人民警察依法行使，也就是说，依法治监的权力主体是广大人民群众，监狱人民警察是代表广大人民群众行使依法治监的权力。同时，人民并不仅仅是将治监权力委托给监狱机关，各级政府、社会相关组织也在各自的职责范围内被赋予依法治监的权力。从依法治监的权力客体来看，依法治监不仅要依法惩罚与改造罪犯，也要依法管理监狱、依法组织生产、依法行政。从依法治监活动的范围来看，依法治监不仅要促使监狱依法履行其应尽的各项义务，也要切实保障监狱依法享有的各种权利，因而，依法治监既要处理好监狱内部的各种关系，也要正确处理监狱与其外部的若干关系。从依法治监的运作目标来看，依法治监就是要依法保证监狱的各项工作制度化、规范化、法制化，从而最大限度地发挥监狱工作的职能，实现监狱工作的宗旨。在作出上述分析的基础上，我们认为依法治监的科学概念可以界定为：以监狱人民警察为代表的广大人民群众在党和政府的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径，采用各种形式，行使监狱权力、履行监狱义务，发挥监狱职能、实现监狱宗旨，保证监狱的各项工作都依法进行，逐步实现监狱工作的制度化、规范化、法律化。
二、 依法治监的原则
依法治监是法在监狱运行的目标要求，即实现监狱法治。根据我国监狱实际，在监狱走向法治的过程中，我们不能企求一帆风顺，它必然会遭遇传统人治的强大阻力，也必然会碰到许多意想不到的问题，这些困难有时甚至会阻碍监狱法治的进程。显然，监狱法治的实现将是一个漫长的过程，它需要我们长期坚持监狱法治的方针------邓小平同志提出的16字方针：“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”；也需要我们始终坚持依法治监的各项原则。我们认为这里所讲的各项原则主要包括以下几个方面：
1、坚持监狱工作方针的原则。国务院国发[1995]年四号文件中明确提出了新的监狱工作方针，即“惩罚与改造相结合，以改造人为宗旨”。这一方针简明概括了我国监狱工作的发展方向，正确体现了我国社会主义刑罚的进步性，反映了我国改造罪犯的社会主义特色，对新时期我国监狱工作具有重要的指导意义。“以改造人为宗旨”成了监狱一切工作的出发点。依法治监作为对现阶段监狱工作的目标要求，其本身也是监狱工作的组成部分，其运行过程中法制建设的各环节，无论是监狱立法、监狱执法、监狱司法、监狱守法、监狱法律监督都必须坚持监狱工作方针、坚持监狱工作宗旨，为贯彻监狱工作方针、实现监狱工作宗旨服务。
2、分阶段实施的原则。依法治监是我国法制建设的重要组成部分，是一项复杂、宏大的系统工程，建设这一工程，不能急于求成，应当分阶段、有步骤地逐步实施。我们认为：依法治监的运行阶段可以根据法律体系的完善状态分为三个阶段：第一，以监狱法为标志的依法治监的初级阶段。其时间开始于中华人民共和国监狱法颁布之日。在这一阶段，我国的监狱法典已经产生，监狱工作有了可依之法，《监狱法》与其他配套法律如宪法、刑法、刑诉法、行政法等都对监狱工作具有调适作用。但是，这一阶段，由于监狱法典和其他法律之间倘有相冲突之处，《监狱法》本身也有若干不完善的地方，依法治监狱虽然有法可依，但有时也会出现有法难依的情形。第二，以监狱法实施细则为标志的中级阶段。其时间开始于监狱法实施细则的出台。在这一阶段，监狱法的缺陷得到纠正，监狱法中许多抽象的条文通过实施细则而得到了明确，监狱法与其他法律之间的矛盾被基本解决。这一阶段，以监狱法为核心，包括宪法、刑法、刑诉法、行政法、行政处罚法等法律在内，形成了依法治监的法律体系。但是，这一体系只是初具规模，体系内部的各要素仍缺乏有机的结合。第三，以刑事执行法为标志的高级阶段。其时间开始于我国刑事执行法的颁布与施行。在这一阶段，依法治监所需之法不仅有了完整配套并密切配合的体系，而且刑罚执行归于一体，刑罚执行权统一由监狱行使。监狱的各项工作既有法可依，又有法能依、有法必依。
3、法律至上的原则。依法治监，从治监的理念来讲，必须强调法律至上。监狱的一切工作都必须依法而行，对于监狱而言，法无明文规定则不可为。监狱的规章、制度、纪律如果和法律相抵触，就应当立即修正规章、制度和纪律。在权力和法律的关系上，要坚持法律产生权力，权力源于法律的理论，监狱权力应当服从于监狱法律，不能让权力凌架于法律之上，把法律变成权力“人治”的工具。对于干警而言，法无明文规定则无权；对于罪犯而言，法无明文禁止则有权。
4、法律面前人人平等的原则。法律面前人人平等是近现代西方法治模式中的主要原则之一，也是社会主义法治的一项重要原则。实行依法治监，我们认为在监狱法律面前，干警和罪犯应当人人平等，即他们都应当依照法律的规定，依法行使权利和履行法定义务。任何一方都不得超越法律的规定要求另一方履行非法定义务；也不得超越法律规定行使权利。双方都以对方应当承担的义务作为自已的权利所指向的客体；双方的权利和义务应当保持对应性，各自的权利与义务应当具有一致性。
5、依法独立执行刑罚的原则。监狱的刑罚权根源于人民主权，由人民借助法律赋予监狱。《监狱法》规定，监狱是专门的刑罚执行机关。我们认为，即使在当前刑罚资源较为分散的情况下，监狱的刑罚执行权也应该是相对独立的。监狱在执行刑罚时，其权力不受任何非法干预，无论是政府机关、社会组织、公民个人都不能凭借自已手中的权力、自身的地位、社会影响或其他因素干扰监狱的正常执法活动。
三、 依法治监的标志
依法治监是邓小平依法治国理论在监狱的具体实践，是党的十五大确立的依法治国战略在监狱系统的必然要求。诚然，由于各地经济、文化、法律思想观念的差别，依法治监在各地会出现各种具体的实现形式，但是，作为集中反映新时代监狱精神的依法治监，在包容各地监狱特殊性的同时，又必然体现出监狱法治共同的内在要求，有着共同的特征，这些共同的特征就是依法治监的重要标志。标志主要有以下几个方面：
1、 具有比较完备、比较完善的监狱法律体系。依法治监，从一定意义上讲，就是法律在监狱的统治。有法可依是监狱法治的前提，实现依法治监，首先要求建立比较完备、比较完善的监狱法律体系。这里讲的“完备的监狱法律体系”，包括两层意义：一是立法程序的完备，立法机关应当严格依照立法程序制定监狱法律；二是法律体系的完备，以监狱法为中心，形成一个包括刑法、刑事诉讼法、警察法、行政法等一些列法律法在内的，内容和谐、统一的严密体系，涵盖监狱的刑罚与改造、劳动生产、行刑协作等各个主要领域。这里讲的“完善的监狱法律体系”，主要是指制定的监狱法律应当是“良好的法律”，是可依能依之法，而不是“恶法”。它们真正代表了监狱各类主体的意志和利益，反映监狱发展的客观规律和监狱精神，促进着监狱事业的发展。
2、 具有较高的监狱法律意识。监狱法律意识是人们关于监狱法律 和监狱法律现象的思想观点、知识和心理的总称。包括人们对监狱法律本质的认识；对监狱法律的要求和态度；对监狱法律的评价和解释；对监狱法律的价值认同等等。有些学者从监狱法律文化的角度来考察监狱法律意识，这是很符合文化学理论的。因为无论是从监狱法律文化的建设，还是从监狱法律意识的直接要求来看，它都要求努力营造一种监狱法律文化氛围：始终坚持法律权威，牢固树立法律至尊、法律至威、法律至信的观念；一切依法而行，权力下位于法律；权力具有本位特性，权力不能抛却义务。没有监狱法律文化氛围的构筑，就无从论说监狱法律意识的形成。在此需要特别强调的是监狱法律意识的养成，必须包括罪犯的法律意识在内，只有罪犯具备了法律意识，并能以此依法律已、服刑改造、维护权益，才能谈得上监狱法律意识的全面形成，才能谈得上是形成了依法治监的心理基础。
3、 具有严格的行政执法制度。行政执法是监狱权力链条中最为特别的一环。监狱作为执法主体，其执行权是主动性权力，是一种比较活跃的权力，是一种自由裁量权力。复杂的监狱事务为监狱的行政执法提供了广阔的自由裁处领域和空间，这种自由又容易导致监狱行政执法的自由无度。监狱的行政执法权力既要有自由又要有控制。《监狱法》第五条规定：“监狱的人民警察依法管理监狱、执行刑罚、对罪犯进行教育改造等活动，受法律保护。”第十三条规定：“监狱的人民警察应当严格遵守宪法和法律，忠于职守，秉公执法，严守纪律，清正廉洁。”这些规定，一方面，确认了监狱行政执法权力，赋予监狱执行权的自由，另一方面，又明确约束了监狱行政执法的自由度——不得超越法律、不能违背公正。当然监狱的行政执法制度仅有这么两项是远远不够的，监狱行政执法优益权的客观存在，要求我们必须从制度上严格规范行政执法，通过制定一系列法律制度，确保执法的程序公正、内容公正、结果公正。
4、 具有完善的监督体系。违法必究是法治的应有之义，是依法治监的重要防线，要守住这道防线，就要有一套健全、有效的法律监督制度，这也是目前依法治监系统工程在建设过程中最薄弱的环节。依法治监所需要的监督体系包括内外两种监督网络：一是在监狱内部，由监狱纪检部门、监察部门、审计部门、狱内押犯进行内部制约与监督，并建立自上而下和自下而上的双向监督权制，特别是强化自下而上的监督；在监狱外部，由社会监督主体包括立法机关、行政机关、检察机关、各级党组织、新闻媒体、罪犯家属及其他人民群众对监狱的执法活动进行全方位、多层次、多形式的监督。
5、 具有一支高素质的监狱执法队伍。监狱法治强调“法律至上”，法律应当具有比领导者更大的权威，但这并不是说可以忽视人在治监中的作用。恰好相反，实现依法治监的一个必不可少的重要条件，就是必须有一支数量足、质量高的监狱执法队伍，否则，所谓依法治监，只能是空中楼阁。监狱执法队伍的高素质，包括三层含义：一是监狱人民警察要有较高的政治品格和道德素养。监狱人民警察要热爱祖国、热爱人民、忠于法律、忠于事实、大公无私、廉洁自律。二是监狱人民警察要有较高的业务素质和业务能力。监狱人民警察必须掌握与监狱工作业务相关的法律知识，并能自如地正确应用法律解决惩罚与改造罪犯过程中碰到的问题。三是要有崇高的职业道德和敬业精神。监狱人民警察要充分认识自已所肩负的专政使命，勤政廉政、爱岗敬业、执法如山、忠于职守。
四、 依法治监必须要正确处理好的几个问题
当前，在依法治监的理论研究与运作实践中，尽管不乏有一定深度的基础理论，有一定指导意义的实务操作。但是，仍有不少理论与实践问题有待于我们分析与研究，需要我们正确处理。
1、 监狱法治与监狱人治。监狱法治与监狱人治是两种截然不同的治监手段，监狱法治强调法对监狱工作的有权支配和处理；监狱人治则强调人的因素的作用，特别是人的权威、意志、心理倾向和非民主性对监狱工作的有权支配与处理。在人类监狱发展的历史上，各国监狱都曾经历过漫长的监狱人治时期，而后随着资本主义法治思想的传播，欧美许多国家的监狱都先后走上了法治监狱的道路。我国监狱正是在欧风美雨的渲染下，逐步开始了监狱立法，并在二十世纪未期最终确立了依法治监的治监方略。无论是在欧美，还是在中国，通过对监狱历史演变的比较与分析，我们都不难发现监狱法治比监狱人治所具有的优越性。在治监方略上，监狱法治取代监狱人治是一个自然历史过程，它不以任何人的意志为转移。然而，监狱发展的历史与现实也一再启示我们，无论监狱法律发展完善到何种程度，监狱都只能使监狱人治丧失其曾经占据的主导地位，却无法消灭监狱人治的现象，作为一种治监手段，监狱人治将是长久的。法的相对性、条件性告诉我们：法不是万能的。这个道理对监狱工作同样适用。在监狱工作中，虽然现在大力倡导依法治监，但是能够被依之法总是有限的。当碰到具体问题却无法可依时，监狱人治的作用必然突显。尤其是在当前，由于监狱法律的不完善、不配套，以及相互间的矛盾，监狱工作有时会出现无法可依、有法难依的状况，此时，人们往往更习惯于选择人治而不是法治，最明显地表现在总是以领导的意志而后要求作为个人行为选择的出发点和依据。监狱法律滞后性表明，监狱工作中任何新问题、新情况的出现，首先都需要先通过人治的手段进行处理，总结经验、吸取教训，如果这种新问题、新情况属于一种普遍存在的问题，我们则可以将其用立法的方式昭示于全国。可见监狱立法也离不开监狱人治手段的先行作用。总之，为政在人在现时代并没有完全失去它的存在理由。我们认为，监狱法治与监狱人治作为一对矛盾，它们是对立的统一，两者既相互斗争又相互同一，我们在肯定监狱法治的主导地位的同时，决不能无视和否认监狱人治的客观存在及现实作用，因为监狱法治毕竞只是一种理想、目标。在此，有必要指出，我们主张重视监狱人治，决无意于倡导回到监狱人治时代，也不是要主张监狱法治与监狱人治并重，只是希望在努力实现依法治监的宏大目标时，要正确对待这种历史久远但并未被尘封的监狱人治。
2、 监狱法治与监狱德治。一般认为，在治理国家的方略上，依法治国与以德治国从来就是并行不悖的；那么，在治理监狱的举措上，依法治监与以德治监应当是相辅相成、辩证统一的。监狱法律由国家制定或认可，侧重于对监狱法律关系主体的外部行为和后果的要求，它通过国家强制力保证实施；监狱道德是由监狱及社会舆论确立的，它存在于监狱道德主体的思想观念、内心信念和监狱与社会舆论中，着重要求的是监狱道德主体内心世界的善良与高尚，它由监狱道德主体的内心信念、监狱与社会舆论来保证其存在和发生作用。显然，监狱法治与监狱德治互相区别，它们从产生、内容、到作用形式等方面都有所不同。但是两者又密切联系，相互渗透。监狱法治贯穿着监狱德治的精神，监狱法律只有具备了善德质素才能成为良善之法；监狱法律本身就是监狱道德的核心组成部分，凡是监狱法律所规定的，必然是监狱道德所要求的。改造或矫治罪犯、人道主义、尊重罪犯权益，不仅是人类监狱道德发展的必然结果，也是当今世界各国监狱法律的必备内容。行为人的行为如果违反了这些道德规范，监狱法律就可以对这些行为予以强制制裁。监狱德治对监狱法治具有渗透作用，凡是监狱法律起作用的地方，监狱道德都渗透着它的影响。人们对法律的遵守离不开一定的道德素质，监狱法律关系主体道德水平的提高有助于他们自觉遵守监狱法律、进一步发挥监狱法律的作用。因此，在依法治监的新时代，我们认为既要搞好监狱法治建设，也不能忽视监狱德治的建设，应当两手抓、而且两手都要硬。
3、 监狱法律制度的系统化。监狱法律制度的系统化是指采用一定的方式，对已经制定颁布的规范性监狱法律文件进行归类、整理或加工，使其集中起来作有系统的排列，以便于使用的活动。新中国成立以来，我国先后颁布的有关监狱工作的法律法规共有30多项，这些法律法规构成了我国监狱工作依法治监的法律基础，是我国新时期依法治监的基本法律体系。当然，对于这种基础与体系，我们不能盲目乐观，由于各个法律文件颁布的先后时间不同、法律法规的调整对象不尽相同、法律法规的类别各异，因而，在适用监狱法律法规时，人们时常会感到这些法律法规之间的不协调。所以，我们认为，当前，应当着手进行监狱法律法规的系统化工作，要由监狱法律法规的制定机关或有权的国家机关对现有的监狱法律法规进行清理、审查，该废止的立即废止；该修改的修改，要通过对监狱法律法规的清理活动，形成监狱法律制度的和谐、统一，促进监狱法律制度的有机结合。
4、 依法治监与“从严”。依法治监强调以法为本，法是行为的尺度、幅度，监狱的一切工作应当严格依照监狱法律的规定，也可以说，只要行为是在法律所规定的有权范围之内，则行为就应当被认为是合法。从严是对正常工作的严格要求，这种要求往往不是对具体工作如何执行法律制度的严格要求，而是在超越法律制度规定的基础上，另行提出若干具体要求，因而行为虽然符合了法律的一般规定，但不一定就能达到从严的要求。显然，从严要求比依法治监之法有等而高之的结果。从严，从一个善良的动机出发，极有可能导致的是对法律的冒犯。在此，我们认为，在监狱工作日益走向法治化的今天，我们应当严肃执法、依法治监，而不应该动不动就要从严。无论是对监狱人民警察执法工作的要求从严，还是对监狱押犯服刑与改造活动的从严要求，如果超越了法律的规定，则都应当予以否定。
5、 狱务公开与行风监督。依法治监要求监狱狱务公开，通过狱务公开，可以使监狱的执法活动广泛接受社会的各种监督，促进监狱机关公正执法、文明执法，保证监狱机关在减刑、假释、暂予监外执行等执法活动中依法办事，避免司法腐败。当前，不少省份的监狱机关推行了狱务公开，并且采取各种措施，多途径、多形式接受社会监督。特别是许多监狱机关都聘请了行风监督员，加强对监狱人民警察执法活动的行风监督 。但实际上，行风监督员由于多数属于监狱工作的门外汉，他们除了每年由监狱机关专门组织一两次集中参观，稍许增加一些对监狱工作的感性认识外，对于监狱工作的是与非很难说出个子丑演卯。我们认为，如果仅仅是为了一种形式而去筹划对狱务公开的监督，那是根本不可能达到监督目的的。目前的狱务公开与行风监督，由于对行风监督缺乏操作上的合理性、科学性，因而监督徒具新颖的形式，很难受到监督的实效。为了把对狱务公开的行风监督落到实处，我们建议对行风监督形式进行改革，在物色行风监督人员时，应当由监狱上级机关按照条件，统一聘请；在监督人员的构成上，应当由具有法律知识、熟悉监狱工作业务的同志担任行风监督员；对他们开展监督工作要从制度上予以保证，要创造有利条件，方便他们开展行风监督。只有这样，才有可能把行风监督真正落到实处。
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市政府令第140号
（1999年9月18日杭州市人民政府发布）
第一条 为加强停车场(库)的建设和管理,改善道路交通状况,保障交通安全、畅通,根据《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国道路交通管理条例》、《杭州市市区道路交通管理条例》等有关法律、法规的规定,结合本市实际情况,制定本规定。
第二条 本规定适用于杭州市市区范围内停车场(库)的建设和管理。
第三条 市建设行政主管部门依据城市规划要求负责停车场(库)的建设管理。
市公安交通管理部门负责停车场(库)的使用管理。
第四条 本规定所称的停车场(库),是指供各种机动车辆和非机动车辆停放的露天或室内场所,包括:
(一)公共停车场(库),是指主要为社会车辆提供服务的停车场所,包括社会停车场(库)和公共建筑配建的停车场(库)。
(二)专用停车场(库),是指供本单位车辆停放的场所和私人停车场所,包括车辆专用及住宅小区和住宅楼配建的停车场(库)。
第五条 社会停车场(库)的建设应纳入城市总体规划,并根据城市总体规划的要求,有计划地投资建设。
停车场(库)规划预留用地,不得移作他用。
第六条 凡新建、扩建、改建旅馆、饭店、办公楼、商业场所、集贸市场、体育馆(场)、影剧院、展览馆、图书馆、医院、游览场所、娱乐场所、火车站、汽车站、码头、航空港等公共建筑(以下简称公共建筑)和住宅楼,必须按建设规划要求和建筑设计规范配建或增建停车场(库)。
新建住宅小区,必须按规定配套建设小区停车场(库)。
机关、团体、部队、企事业单位以及专业运输部门,必须根据需要配建供本单位车辆停放的专用停车场(库)。
停车场(库)配建的面积,不得低于国家规定的标准。
第七条 停车场(库)的建设,必须遵守《杭州市停车场(库)规划设计规则》,并符合城市规划和保障道路交通安全畅通的要求。配建的停车场(库)必须与主体工程同时设计、同时施工、同时交付使用。
独立建设的停车场(库),其设计方案由市建设行政主管部门组织规划、公安交通等有关部门进行会审;配套建设的停车场(库),其设计方案在主体工程设计会审时一并审查,经审查批准后方可按基本建设程序办理后续手续。停车场(库)竣工后,经验收合格,方可交付使用。
公共建筑、住宅小区和住宅楼不按规定设计停车场(库)的,城市规划管理部门不得核发建设工程规划许可证,建设行政主管部门不得核发施工许可证。
第八条 新建公共建筑、住宅小区和住宅楼,建设单位必须按建设规划要求配足停车泊位。
扩建、改建公共建筑和住宅楼,建设单位配足停车泊位确有困难的,经市建设行政主管部门、公安交通管理部门、城市规划管理部门一致同意,可以适当减少停车场(库)的面积,但减少的停车泊位数不得超过应配建总数的20%。减少的停车泊位由建设单位委托建设行政主管部门统一组织易地补建,其费用由建设单位承担。
第九条 社会停车场(库)的建设由城市规划管理部门统一规划,并由市建设行政主管部门按照规划要求组织实施。
政府鼓励境内外的单位、个人投资兴建社会停车场(库),实施"谁投资、谁受益"的原则。投资兴建停车场(库)的具体优惠政策,由市人民政府另行制定。
有条件的单位应将内部或配建的停车场(库)向社会开放,实行有偿使用。
第十条 在社会停车场(库)服务半径范围内的道路上,一律不得设置临时停车处,并引导车辆进入停车场(库)停放。
第十一条 按规定建设的停车场(库),任何单位和个人不得擅自改变其使用性质。
确需临时占用配建的停车场(库)作为非停车之用的,必须征得公安交通管理部门同意,并在使用期满后及时恢复原状。其他停车场(库)确需改变使用性质的,必须经公安交通管理部门和城市规划管理部门批准。
第十二条 任何单位和个人违反本规定,擅自改变停车场(库)使用性质的,由建设行政主管部门组织规划、公安交通管理部门责令其限期恢复使用功能,并处以5000元以上20000元以下的罚款;拒不恢复的,公安交通管理部门不予核发该单位新增车辆牌照,并可采取封存机动车辆的强制措施,直至其恢复原有用途。
第十三条 任何单位和个人在停车场(库)的建设过程中擅自减少原设计的停车场(库)停车泊位数的,由建设行政主管部门责令建设单位按原设计方案施工,限期恢复原设计用途,并对负有责任的建设单位、设计单位、施工单位按建设管理法规给予相应处罚,降低或取消其设计、施工资质;确实无法恢复停车用途的,由建设行政主管部门对建设单位处以5000元以上50000元以下的罚款;实际减少的停车泊位数由建设行政主管部门统一组织易地补建,其费用由建设单位承担。
第十四条 现有公共建筑违反规划设计审批要求,未配建或少配建停车场(库)的,应当限期配建、补建;确实无法配建、补建的,由建设行政主管部门统一组织易地补建,其费用由建设单位或产权人承担。
第十五条 对违反本规定,涉及其他有关法律法规的,由有关行政主管部门依法予以处罚。
第十六条 对违反本规定的行为实施行政处罚,应按照《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序进行。
第十七条 当事人对行政处罚决定不服的,可依法申请行政复议或直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议、也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的,由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第十八条 各县(市)城镇停车场(库)的建设管理,可参照本规定执行。
第十九条 本规定由杭州市人民政府法制局负责解释。
第二十条 本规定自发布之日起施行。
