卫生部关于永卫医函字（１９９４）第１、２号文的复函

上一篇: 江苏省食品卫生条例(2004年)
下一篇: 全国人民代表大会常务委员会关于批准《中华人民共和国和俄罗斯联邦引渡条约》的决定

“商事登记”立法的几个重要问题


孙百昌

（河南省工商行政管理局， 郑州， 450010）



摘 要： 企业登记管制是必要的。企业登记主要存在三大类问题，核心问题是第三类。为此，必须明确企业登记行为的概念、特性，以企业的合法性为企业登记的实质目的，以经济生活和经济规律为商事立法的基本原则。保证企业静态合法性的方式是利用企业的设立、变更和注销程序，这是政府强制管制的结果；保证企业动态合法性的主要方式是使用处罚“威胁”企业和控制企业的“信用”资源，这是政府和企业之间的博弈过程，博弈的均衡结果取决于双方采取的策略。必须考虑到工商行政管理人员的经济人特性，恰当地规定登记条件，并且这些条件一定要有可操作性，同时也不要使他们负担不可预期的责任。商事便捷——市场经济条件下的登记管制原则。

一、 我国目前企业登记管制的现状和简要分析
我国对经营者实行登记管制有着几乎和共和国同龄的历史。企业登记制度的建立和坚持对国民经济的发展，包括对计划经济和市场经济的发展，做出了积极有效的、和不容忽视的贡献，这一制度安排的历史合理性是明显的。

但是，随之市场经济体制的建立和发展，现存企业登记制度与当前社会主义市场经济的发展现状、与我国市场逐步国际化的发展要求、与政府机构职能改革的方向、与公务员自身的利益特点等发生矛盾，在一定的范围还发生尖锐的冲突。

问题的严重性在于：目前的企业登记制度似乎已经成为经济发展的“瓶颈”。[1]企业登记制度必须进行改革。

当前企业登记管制的主要问题表现在三个方面：第一个是外部环境问题，主要是前置审批[2]因没有有效（法律）约束等原因过多过滥；第二个是登记系统自身的问题，主要是系统元素（从事登记的人员）低能和系统结构（登记机构的设置）错乱；第三个是法律缺陷问题。主要是似乎尚未（或远远不够）以市场经济观念构建企业登记法律体系以及登记条件界定模糊。

第一个问题的存在导致抬高了企业跨入登记门槛的台阶。这个问题社会反映很大，民怨最多，也使许多从事企业登记的同志以此而触犯了刑律。[3]不过，值得欣慰的是，目前国家正在积极地进行行政审批改革，《行政许可法》已列入全国人大2002年立法计划，因此这个问题短期内可以得到抑制，长期看也有望依法治理。在当前现实情况下，一个调和的应对措施是“一家受理，转告相关”的并联审批法和一栋楼合署办公法。从全局看，前置审批泛滥对企业登记来说是个严重的、急迫的问题，但这个问题并不是企业登记管制的核心问题。

第二个问题是我们系统内部的问题，归一化调整登记部门、培训企业登记人员，使其专业化、精英化（例如实行注册官制度）是解决问题的出路。值得指出的是，归一化登记是网上登记和登记自动化的前提和必然要求，也是各国企业登记发展的趋势。此项制度变迁需要我们突破诺斯（Douglass C．North）[4]所说的制度“路径依赖[5]”的束缚，需要改革的决心和打破部门利益的勇气。第二个问题的存在会导致第一个问题和第三个问题向负面扩张。

第三个问题涉及我们讨论的核心。概要的说，一个是是否需要和怎样以市场经济的客观要求指导商事登记立法问题；一个是立法的技术问题。现实是，滞后的登记法律法规遏制了市场主体进入市场和适应市场的合理要求，现有登记条件、登记时限时常成为各级政府改革的对象和学术界批评的例子。公开冲破现有法律法规的情况在一些省市已经出现（例如许可公司分期注入注册资金、经营范围采用“否定式”等）。从立法技术上说（实际上，立法技术受多种立法指导思想的影响）由于企业登记法律法规界定模糊，不但使申请者和审查者难以操作，也为腐败者寻租提供了条件。

面对这样的现状，有必要对企业登记做进一步深入的研究。

二、 企业登记行为的概念、特征和性质
笔者认为，企业登记法律法规界定模糊首先来源于对企业登记的概念没有一个明确的定义。[6]我们认为，企业（更好的提法是“经营者”，为了方便，我们仍使用企业这一习惯提法）登记的概念可以描述为：行政机关为实现一定的行政管理目的，根据法律法规和规章的规定，依相对人的申请，对符合法定条件的涉及相对人的以营利为目的的法人资格、经营资格等方面的法律事实给予书面确认的行为。[7]

如果认可这个概念的定义，则企业登记行为具有以下基本特征：

特征一，企业登记是行政机关依法实施行政管理的职能行为，没有法律的规定，行政机关不得作为。因而放宽或“附加”登记条件都不是依法行政行为。

特征二，企业登记是由相对人提起，属于被动行使职权的行为，没有相对人的申请，就没有登记行为发生。值得注意的是，到目前为止，我国涉及企业登记的实体法和程序法对需要登记的经营单位采用了列举式，因此，从逻辑上说，并不是一切经营单位都需要去登记。这种情况就为一些经营单位不去做企业登记留下了借口。

特征三，企业登记是羁束行政行为，也就是说，是否给予登记，登记机关无自由裁量权。对符合法定条件的登记申请，登记机关必须依法受理并给予登记，反之应当拒绝登记。

特征四，企业登记的内容为法定内容，依据的是法律事实。法律事实是一种能用证据证明的事实。这意味着法律事实不仅是客观事实，而且它还应是能用证据证明的客观事实。法律事实可能不符合或不完全符合客观事实。企业登记的“证据”应当是指企业登记所提交的、证明的企业登记申请符合法定条件法定文件。至于企业获得的“证据”是否合法，证据是否符合客观事实不应在审查范围内。保证证据合法和符合客观事实应明确为是申请人的责任。对此《刑法》和有关法律法规有明确规定。[8]

考察特征三、特征四，发现这两者之间存在一个“空洞”：即企业登记的“法定条件”与申请人提交的证明“符合法定条件”的文件并不一致，参见下表。

表1 公司登记条件分类表

编号
No.1
No.2
No.3

山东省青岛市政府


青岛市人民政府关于修改《青岛市城市公共交通车辆乘坐规定》的通知
市政府



为进一步维护城市公共交通车辆乘坐秩序，保证乘客安全、方便乘车，拟将本市乘坐城市公共交通车辆的查验票由下车查验票制度改为上车即售、验票制度。为此，市政府决定对《青岛市城市公共交通车辆乘坐规定》（以下简称《规定》），作以下修改：
一、《规定》第七条第一款修改为：
乘客应在上车后的第一站内，主动购票或出示月票；拒绝购票或出示月票者，视为无票乘车。车票当班有效，售出后，不予退票。
二、《规定》第十条第一款修改为：
乘客在乘车中，应保存好车票、月票，随时接受乘务人员或查票人员的查验。
三、《规定》第十六条（四）项修改为：
使用伪造车票的，按所乘车全程往返一次票价的十倍补票；使用伪造月票的，按其月票面值的五倍补票；
四、《规定》第二十一条修改为：
各县级市、崂山区、黄岛区和青岛经济技术开发区中参照本规定执行。
附；《青岛市城市公共交通车辆乘坐规定》青岛市城市公共交通车辆乘坐规定

第一条 为加强城市公共交通管理，维护乘车秩序，保障乘客安全，根据国家有关规定，制定本规定。

第二条 凡在市南、市北、台东、四方、沧口五区（含该五区的公共交通路线延伸至效区段）乘坐公共交通汽车、电车的乘客，均应遵守本规定。

第三条 市公用事业管理部门是城市公共交通事业的行政主管部门。

第四条 市公共交通公司应加强车辆运行调度和管理工作，改善行车秩序，保持全线均衡运载，确保安全、正点运行，提高运营效能。
司乘人员应保持车内整洁卫生，做到文明行车、礼貌服务。

第五条 乘客在始发站和主要站点应依次排队乘车；在中途其他站点乘车，应在靠近站牌的人行道上候车；乘坐市郊车，应按号上车。
上、下车的乘客，必须在车辆停稳后，先下后上。车到终点站，乘客必须全部下车。

第六条 老年人、病人、残疾人、孕妇和怀抱婴儿者可优先乘车，乘务人员应予协助，其他乘客应主动让座。

第七条 乘客应在上车后的第一站内，主动购票或出示月票；拒绝出示月票者，视为无票乘车，车票当班有效，售出后，不予退票。
因车辆发生故障中途停驶，乘客可由乘务人员安排，持所购的票乘同线其他车辆。
乘客中途下车，车票即作废，不退余款。

第八条 购票的乘客，每人可携领身高不足一点一米的儿童一名免票乘车；身高一点一米（含）以上的儿童，须按规定购票。

第九条 乘客携带物品的重量在二十公斤到三十公斤的，或所带物品占用一人站立面积的，应另购同程票一张。
重量超过三十公斤的物品，长、宽、高各超过零点六米的物品或长度超过一点八米的物品，不得带上车。

第十条 乘客在乘车中，应保存好车票、月票；随时接受乘务人员或查票人员的查验。
车票遗失或未带月票的乘客，应按规定购票。

第十一条 乘客乘车必须遵守乘车“六不准”的规定：
（一）不准拦车、翻越候车栏、扒车；
（二）不准擅自启动车门、信号灯、乱动车内有碍安全的机件设备及拉脱电车集电杆；
（三）不准在车内打闹、斗殴；
（四）不准与驾驶员谈话和进入司乘人员工作部位及其他有碍安全的部位；
（五）不准在座位上躺卧或将身体的任何部分伸出车外；
（六）不准在车内吸烟、吐痰、扔果皮、纸屑和向车外抛撒废弃物。

第十二条 禁止下列人员乘车：
（一）赤膊者、着油污服装者；
（二）酗酒者、无人护送的精神病患者；
（三）携带暴露的腥、臭、污秽物品及家禽、家畜者；
（四）携带易燃、易爆、有毒、腐蚀、放射性的危险物品或其他有碍乘客安全和健康的物品的。

第十三条 乘客携带易碎、易损物品乘车应自行保管，不得占用座席，不得有损其他乘客。

第十四条 发生交通肇事或其他事故，乘客应服从司乘人员的疏导和指挥，并有帮助抢捡、救护、保护现场及提供旁证的义务。

第十五条 乘客在车内捡到他人物品，应交乘务人员或车站调度人员处理。
乘客在车内遗失物品，可到始点站或终点站查询、认领。

第十六条 对有下列行为的乘客，按以下规定处理：
（一）无票乘车、越段超乘、使用废票的，按所乘车单向全程票价的五倍补票；
（二）使用过期月票的，自票面月份的次月一日起至发现日，每日按所乘车全程往返一次票价的三倍补票，并收回月票；
（三）借用、涂改月票和私换月票上照片的，自当月一日起到发现日，每日按所乘车全程往返一次票价的三倍补票，并收回月票；
（四）使用伪造车票的，按所乘车全程往返一次票价的十倍补票；使用伪造月票的，按其月票面值的五倍补票；
（五）拒绝乘务人员或查票人员查验车票的，按无票乘车处理；
（六）损坏车内设施、物品的，应责令其赔偿。

第十七条 依照本规定第十六条第（一）、（五）项进行处理的，由乘务人员或检票人员当场决定，按第（二）、（三）、（四）、（六）项进行处理的，由始点站或终点站的查票人员决定。
责令乘客按规定补票，应付给其与所补票款值相等的车票或补票收据。补票款不得报销。

第十八条 对违反本规定，并违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》或《中华人民共和国道路交通管理条件》的，除责令其赔偿经济损失外，由公安机关处理；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第十九条 司乘人员、查票人员玩忽职守、徇私舞弊、违犯纪律的，由有关部门给予行政处分和经济处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第二十条 本规定由市公用事业主管部门负责解释。市公共交通公司具体执行。

第二十一条 各县级市、崂山区、黄岛区和青岛经济技术开发区可参照本规定执行。

第二十二条 本规定自公布之日起实施。



1992年5月27日