淮南市国家公务员医疗补助暂行办法

上一篇: 对外贸易经济合作部、财政部、国家国有资产管理局关于加强境外企业清产核资工作的通知
下一篇: 财政部、中国人民银行关于做好填报１９９２年三年期变造国库券统计工作的通知

文化部


文化部关于贯彻实施行政许可法加强文化法制工作的意见

文政法发[2003]55号


各省、自治区、直辖市文化厅（局），新疆生产建设兵团文化局，本部各司局：

《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）已于２００３年８月２７日经十届全国人大常委会第四次会议通过，将于２００４年７月１日起施行。行政许可法的公布施行，对于加快政府职能的根本转变，推进依法行政工作，促进行政管理方式的改进和行政管理水平的提高，从源头上预防和治理腐败，将产生全面而深刻的影响。为了做好在文化系统贯彻实施行政许可法的各项工作，现提出如下意见：

一、认真组织好行政许可法的学习、宣传和培训工作

行政许可法是规范政府共同行为的一部重要法律，其所确立的原则和一系列制度，是对现行行政许可制度的重大改革与创新。行政许可法的政策性、专业性很强。各级文化行政部门都要从实践“三个代表”重要思想的高度，结合本部门的实际情况，认真组织好行政许可法的学习、宣传和培训工作。

１．各级文化行政部门工作人员、特别是领导干部，要切实提高对行政许可法重要意义的认识，带头学习这部法律。要正确把握、深刻领会行政许可法的立法宗旨和精神实质，准确理解行政许可法确立的各种制度，如行政许可设定制度、相对集中许可权制度、行政许可的统一办理制度、行政许可实施程序制度、行政机关对被许可人的监督检查制度、实施行政许可的责任制度等等，转变不适应行政许可法精神的思想观念。

２．各级文化行政部门要抓紧拟订学习、宣传行政许可法和人员培训的具体工作方案，并认真组织实施。要按照学用结合的原则，对从事行政许可清理和实施行政许可的工作人员集中进行培训，使他们准确理解、全面掌握、正确运用行政许可法各项规定。

３．要充分利用报刊、广播、互联网等各种舆论宣传工具，采取专题讲座、报告会、座谈会等多种生动活泼的形式，广泛深入地宣传行政许可法，使广大人民群众熟悉行政许可法的有关规定，了解并充分行使自己享有的各项权利，有效维护自己的合法权益，对行政机关实施行政许可的工作进行有效监督，并明确自己承担的义务，增强履行这些义务的自觉性。

４．将行政许可法纳入文化系统“四五”普法工作，并在公务员录用考试、岗位培训中增加行政许可法的内容。

二、进一步清理行政审批项目

按照国务院的统一部署，文化部将继续对本部门现有行政审批项目进行复核，对不符合行政许可法的规定设定的行政审批项目，逐项提出处理意见，确需保留的要说明理由，２００３年底前要将复核意见报国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室（以下简称国务院审改办）。国务院审改办将对国务院部门现有的行政审批项目逐项进行审核，在２００４年３月底前研究提出取消和调整的行政审批项目；对保留的行政许可项目，在２００４年５月１５日前报国务院行政审批制度改革工作领导小组，按程序报批后以国务院决定的形式公布。

对于各省（区、市）的行政审批项目，各省（区、市）要对照国务院取消和调整行政审批项目作出相应处理，做好上下衔接。由省级和省级以下各级政府规范性文件设定的行政审批项目原则上都要取消；对由地方性法规和省级政府规章设定的行政审批项目，要依照行政许可法和行政审批制度改革的原则作出处理。国务院部门规章和规范性文件设定的、国务院已决定取消的行政审批项目，个别因情况特殊确需保留的，由有关地方制定地方性法规设定。这项工作要在２００４年５月底前完成。各省（区、市）文化行政部门要按照《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政许可法〉的通知》的规定，配合政府法制办，积极清理涉及文化事业管理的行政审批项目。

三、抓紧做好有关行政许可规定的清理

各级文化行政部门要根据行政许可法和国务院通知的要求，在国务院审改办对有关行政审批项目审核处理的基础上，对有关行政许可条件、程序、期限的规定进行清理。

１．需要保留或取消的行政审批项目涉及法律、行政法规制定或修订的，以及行政法规在法律已设定行政许可事项中增设行政许可条件或者增加行政许可条件需要制定或修订的，由文化部在２００３年底前将有关立法项目建议送国务院法制办，由国务院法制办提出意见报经国务院批准后纳入国务院２００４年立法工作计划。

２．需要保留或取消的行政审批项目涉及文化部部门规章及规范性文件规定的，文化部将及时进行修改，并抓紧提出制定或修改有关法律、行政法规的建议。

３．地方政府规章及规范性文件的清理工作，由相应的地方人民政府负责，２００４年６月１５日前完成。省级政府规章及规范性文件设定的行政许可，确需保留的，要及时起草有关地方性法规；与行政许可法的有关规定相抵触的，要抓紧修改。地方文化行政部门要积极配合，做好工作。

４．其它行政机关制定的与行政许可法不一致的有关行政许可的规定，自２００４年７月１日起一律停止执行。

对已公布保留的行政许可项目的条件、程序和期限等，待行政许可规定和实施机关清理后，按法定程序在媒体上公布。

四、依法清理实施行政许可的主体

根据行政许可法的规定，行政许可原则上只能由行政机关实施，未经法律、法规授权，其它组织不得行使行政许可实施权。没有法律、法规或者规章的明确规定，行政机关不得委托其它行政机关实施行政许可。各级文化行政部门要按照行政许可法的规定，对实施行政许可主体的情况进行检查。

１．对保留的行政许可事项，文化行政部门内设机构以自己名义实施的，应当纠正，改为以文化行政部门名义实施。

２．法律、法规以外的规范性文件授权其它组织实施行政许可的，应当纠正。其中，属于中共中央或者国务院文件规定的，由文化部汇总报国务院审改办、国务院法制办公室处理；属于文化部部门规章或者文件规定的，要对规章或者文件进行修改。

３．没有法律、法规、规章依据，文化行政部门自行委托实施行政许可的，要收回行政许可实施权。

实施行政许可的主体的清理工作，要在２００４年３月底以前完成，清理结果要向社会公布。自２００４年７月１日起，凡是未公布的机关或者组织，一律不得实施行政许可。

五、改革实施行政许可的机制，建立配套制度

各级文化行政部门要结合文化工作的实际，建立健全配套制度，确保行政许可法得到严格执行。

１．根据行政许可法关于行政机关实施行政许可，应当确定一个机构统一受理行政许可申请、统一送达行政许可决定的要求，各级文化行政部门实施行政许可，要建立统一受理、统一送达的制度，实行“一个窗口”对外。

２．积极创造条件，允许申请人通过信函、电报、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出申请，逐步做到制度化。

３．建立健全受理，审查、听取行政许可申请人和利害关系人意见、听证、招标、拍卖、考试、检验检测、登记等实施行政许可的具体工作程序的有关制度。

４．建立对被许可人的监督检查制度。

５．建立实施行政许可的责任追究制度。

６．建立公示制度。除涉及党和国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等，要在办公场所公示。作出的准予行政许可的决定要公开，公众有权查阅。

以上制度要在２００４年５月底以前完成起草工作，７月１日前予以公布。

六、加强对实施行政许可的监督检查

各级文化部门要对保留的行政许可项目逐项进行研究，查找容易发生问题的部位和环节，制定加强制约监督的措施和办法。文化部的有关措施和办法要在２００４年５月底前报国务院审改办。要加强对贯彻实施行政许可法各项准备工作的督促检查，继续做好部门规章和规范性文件的备案审查工作。同时，建立重大行政许可决定的备案制度。

要严格控制行政许可收费。除非法律、行政法规另有规定，实施行政许可和对行政许可进行监督检查不得收取任何费用。实施行政许可所需经费，要列入本行政机关的预算。

要建立公民、法人和其它组织对违法和不当的行政许可决定的申诉、检举制度和行政许可统计制度，及时发现、纠正违法实施行政许可的行为。

七、以贯彻行政许可法为契机，大力加强文化法制工作

行政许可法的贯彻实施，对行政机关的法制工作提出了更高的要求。各级文化行政部门要以贯彻行政许可法为契机，进一步加强文化法制建设，推进依法行政。

１．加强文化法制队伍建设。各级文化行政部门要配备精干力量，充实文化法制机构。尚未设立专门法制机构的，要指派专人负责法制工作。贯彻好行政许可法，涉及政府管理理念的革新，意味着“有权必有责，用权受监督，侵权须赔偿”，面对这样一种革命性的巨变，文化法制机构或专门负责法制工作的同志，要肩负起协助各级领导维护国家法制统一，保障政令畅通，推进依法行政的神圣使命，真正当好法制事务方面的参谋、顾问和助手。

２．加强文化立法工作。行政许可法相对集中了行政许可的设定权。今后，各级文化部门实行的行政许可，必须要有法律法规依据，这就要求文化行政部门大力加强立法工作，尽快改变文化立法相对滞后、覆盖面不广和层次较低的现状。对确需设立行政许可的文化事项，要抓紧起草法律或行政法规草案；对不需要设立行政许可，但又需依法管理的事项，要通过立法促进政府职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，培育社会自律机制，发挥行业组织、中介机构在社会生活中的作用。

３．加强执法监督工作。行政许可法对创新行政许可的实施机制、强化对实施行政许可的监督提出了很高的要求。各级文化行政部门制定的规范性文件，在出台前要由法制工作者严格审核把关，并做好相关备案工作。要从人力、财力上保证行政复议、行政应诉工作的顺利开展。要总结行政执法责任制和评议考核制的经验，不断提高文化行政执法水平。同时，要通过对法律法规实施情况的监督，及时发现问题并反馈立法部门。

４．加强法律实务工作。行政许可法是继行政诉讼法、行政处罚法、行政复议法等之后，又一部规范政府行为的重要法律。随着行政许可法的深入贯彻和广大人民群众法律意识的不断提高，行政机关涉入的行政法律纠纷将日益增多。另一方面，行政机关同时也是民事主体，在各种活动中不可避免地要卷入一些民事纠纷。各级文化行政部门要充分发挥法制机构或专职人员的作用，必要时还要聘请律师或法律顾问。一方面要尽可能防止法律纠纷的产生，另一方面要在发生法律纠纷时积极维护自身的合法权益。

５．加强文化法制的理论研究。行政许可法在政府管理与公民、法人或者其他组织自主决定的关系上，确立了公民、法人或者其他组织自主决定优先的原则；在政府管理与市场竞争的关系上，确立了市场优先的原则；在政府管理与社会自律的关系上，确立了社会自律优先的原则。这些崭新的观念，要求文化法制理论的研究必须跟上时代的步伐。各级文化行政部门要与立法机关、司法机关和学术机构一起，把文化法制理论研究工作引向深入。文化系统内部法制机构或专职人员之间应当加强工作联系，全国各地出台的文化法规性文件，立法动态，调研报告与理论研究成果，行政执法和执法监督中取得的经验、存在的问题以及刘策建议等，均可在《文化政策法规通汛》等平台上进行交流，以推动文化法制工作的全面开展。



二00三年十二月二十三日



我国当前影响独立审判的原因与对策

江西省吉水县人民法院 周顺保


一、我国当前影响独立审判的原因
尽管独立审判原则在我国被确立已有40多年的历史，但这一原则在实施中还存在诸多问题，以致影响了审判的独立性，影响了司法的公正。主要有以下几方面原因：
（一）地方和部门保护主义干扰了独立审判的实行。由于人民法院的宪法地位未得到真正落实（与同级政府平行），法院的人、财、物都由地方党委、政府控制管理，上级法院只对下级法院进行业务上的指导监督。由于人、财、物受地方控制，不可避免地会存在“端人碗、受人管”的问题，人民法院在司法活动中很难抛开地方利益，导致司法权的地方化。有些党政机关的负责人法治观念不强，存在特权思想和家长制作风，把法院当作其一个下属部门看待，要求法院千方百计维护本地当事人的利益，当法院的做法不合其意时，便百般刁难，甚至以言代法、以权压法，干预案件的审理，强令法院作出于法相悖的裁判。另外，法院在执法中还要受来自社会不良风气、群众舆论和部分新闻媒体的不当报道等各方面的压力，甚至还要时时面对形形色色的暴力抗法事件。据不完全统计，江西法院系统自1998年以来共遇到各类暴力抗法事件700多起，350名干警被殴打，至少有38台车辆被损毁，人民法院的执法环境不容乐观。在这样的情况下，人民法院难以超脱地做到独立审判，以致影响了司法的公正。
（二）审判权的分散破坏了审判权的专属行使。人民法院独立审判的原则要求审判权由人民法院专属行使，其他任何机关和个人都不得拥有和行使，但在实践中，人民法院的这一专属权力受到了侵犯。比如，个别地方的党政领导机关或领导人，授意或强令法院就某个案件作出某种判决，实质上就是对审判权的侵犯。又如79年刑诉法规定的免予起诉制度，赋予了检察机关对有罪但依刑法规定不需要判处刑罚或可以免除刑罚的被告人免予起诉的权力，这种确认被告人有罪然后免予起诉的制度，实际上是未经法院审判即确定被告人有罪，显然侵犯了人民法院的审判权。96年新刑诉法取消了这一制度，并明确规定“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪”，但新刑诉法同时规定了“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定”，笔者认为这种“不起诉”也是在“有罪”前提下的，也是未经审判就确定被告人有罪的一种形式，也是对人民法院审判权的侵犯。另外，实践中还有个别检察机关、公安机关，出于各种目的，插手民事经济纠纷案件，把本应由法院审理的民事经济纠纷案件作为刑事案件办理，也是对人民法院审判权的侵犯。
（三）人民法院传统的审判机制制约了独立审判的实行。人民法院独立审判表现在具体案件上，就是独任庭、合议庭对案件的审判，审判委员会虽然也是审判组织，但在现行工作机制下，它只判而不审，笔者认为这是一个不完整的审判组织，或者说其行使的是不完整的审判权。就独任庭、合议庭审判案件来说，长期以来，由于对审判工作的特性认识不够，一直沿用行政管理的方式管理审判活动，在案件审理中实行庭长、院长审批定案的做法。独任庭、合议庭作出决定后，要层层报请庭长、院长审批，有的还要提交审判委员会研究，有的案件还要向上级法院请示。庭长、院长、审判委员会甚至上级法院不参与案件审理，却要为案件的处理“把关”、“提出意见”，导致了“审者不判，判者不审”的不合理现象，这实际上是对审判组织的独立审判权的分割，破坏了独立审判原则，影响了审判组织的积极性，使得在案件的处理上权责不分，影响了办案的质量和效率。另外，人民法院传统的审判方式也影响了独立审判的执行，特别是有些法院和法官不会指导当事人举证、质证，过多地承担了调查取证的任务，庭前过多地接触当事人，甚至先入为主，以至于不能保持中立地位，作出有损当事人合法权益的裁判。可喜的是，现在法院改革的力度越来越大，特别是审判方式和审判管理机制的改革，已经取得了实际效果，许多地方通过还权于审判组织，使独立审判原则得到了实际执行。但是，在如何规范审判组织与院长、庭长和审判委员会的关系方面，仍然是一个亟待解决的问题。
（四）法官的素质不适应独立审判的需要。法官是审判组织的最小构成单位，每个审判组织，都是由法官组成的，因此，审判组织能否做到独立审判，法官的素质是关健。而目前我国法官数量过多，且整体素质不高，以江西法院为例，虽然法官大专以上学历的占到了80%以上，但许多法官的学历是进法院后参加业大学习而得到的，真正受到系统的高等法学教育的法官较少。许多法官是“半路出家”，最终也当上了法官。由于法院不能掌握进人问题，以致该进的进不来，不该进的退不了。特别是有些法官的政治素质不高，加之思想政治工作的松懈，一些法官在权势、金钱、女色面前站不稳脚跟，被拉下水，成了某些人捞取非法利益的工具，败坏了法院和法官的形象和声誉。让这样的法官来行使审判权，独立审判就很可能成为“水中花”、“镜中月”。
二、保障法院依法独立审判的对策
实践独立审判的宪法原则，是一项复杂的系统工程，不仅需要法院自身的努力，还需要社会各界的支持与配合；不仅要从改革审判工作运行机制上下功夫，还要从改革法院管理体制等方面做文章，为实现独立审判提供良好的外部环境和内部条件。
（一）改革司法体制，实行法院系统的垂直领导。目前我国法院实行的是条块结合的管理体制，法院在业务上受上级法院指导、监督，在工作中受同级党委领导，在人、财、物上由地方党政部门管理。在这种管理体制下，特别是在法院的人、财、物受制于地方党政部门的情况下，要想实现人民法院独立审判，很大程度上取决于地方党政机关和领导人的法治意识的高低以及人民法院严肃执法的坚定性和抗干扰能力的强弱。而事实上，人民法院审判案件涉及到地方和部门利益时，不受干预、干扰的情形几乎没有；法院和法官在审理某些案件时，也不可能完全不考虑法院的人、财、物受制于人的实际，因而给审判工作带来或多或少的不良影响，甚至会左右案件的裁判结果。因此，要确保人民法院独立审判，必须落实人民法院的宪法地位，特别是在人、财、物的支配上，赋予法院更多、更大的权力，使其不致因某些方面受制于人而影响司法的独立和公正。笔者认为，可以借鉴金融、技术监督等部门的机构体系，实行法院系统的垂直领导。这种体制可以较好地摆脱地方上对法院执法行为的不良影响，解决司法权地方化的问题，使人民法院更超脱地审判各类案件，特别是在牵涉地方利益时不会像以前那样顾虑重重。同时，通过上级法院在人、财、物上的领导和业务上的指导、监督，也更有利于下级法院提高执法水平，改善执法条件。当然，即使实行了这种体制，人民法院也不可能完全不受地方的干预干扰，但人民法院在抵制这些干扰时腰杆会比以前硬，效果也会比以前好。
（二）改革审判方式和审判管理机制。要通过不断深化审判方式改革，公开举证、质证、认证，公开裁判理由和结果，确保一切案件都是在众目睽睽之下，完全根据事实和法律作出处理，不受任何外来因素的干预。要理顺审判组织之间的关系，特别是审判长与合议庭、院庭长、审判委员会的关系，既要保证审判组织的审判权，又要发挥好院庭长和审判委员会的监督指导职责。要确保不同审级之间的独立，不论上下级法院之间的关系如何，其对案件的裁判都应根据案件事实和法律独自作出，确保审判独立。
（三）完善法官管理制度。法官管理的关健在于打破论资排辈的选人用人制度，建立一种能激发法官的责任心和工作积极性的优胜劣汰的机制，使优秀人才能脱颖而出，充分发挥其聪明才智。目前，在全国法院推行的审判长、独任审判员选任制就是一种较好的法官管理制度。它通过严格的程序，把那些优秀法官的积极性，充分发挥了其聪明才智。同时，通过对审判长实行动态的、能上能下的管理，也调动了其他法官的工作积极性，有利于在工作和学习中形成一种人人争先、个个恐后的良好氛围，从而提高法官的整体素质。只有法官的政治、业务素质提高了，其严格执法、公正裁判的能力和自觉性才能提高，从而才能确保司法的独立和公正。
（四） 加强和规范监督机制。失去监督的权力必然导致腐败。完善有效的监督，是独立审判原则得以实现的保障。对人民法院来说，监督不外乎两种，即内部监督和外部监督。就内部监督来说，当前最紧要的是加强审判流程各环节之间的监督，特别是下一环节对上一环节从审判质量和时限等方面的监督，并要把这种监督与奖惩严格挂起钩来，使这种监督真正收到实效。要借改革审判方式、还权审判组织之机，实现院、庭长职能的转变，由以前的忙于审批定案转到以监督指导为主，依法履行对审判工作的监督职责，及时发现和纠正审判工作中的违法行为，为审判组织提供业务上的指导和咨询服务。就外部监督来说，首先要规范各种外部监督的程序和方式，特别是权力机关的监督、检察机关的监督和社会监督。以权力机关的监督为例，今年以来，江西省人大改变了对法院工作的监督方式，特别是在案件的批转方面，改变了以前“多头”批转的做法，由内务司法委员会督查处统一办理，增强了监督的严肃性和有效性，支持了法院依法独立审判。在外部监督中，现在新闻媒体的报道不客观，有的带有明显的倾向性，干扰了法院正常的审判工作。这有待于通过新闻立法来加以规范。在监督这个问题上，人们似乎只关心法院是否有违法行为，而不关心是否有干扰执法活动的行为。笔者认为这是不全面的监督。对法院的监督是对其执法活动的监督，不仅要监督法院是否有违法行为，是否做到了公正司法，也要监督是否有其他不当干预影响了法院的执法活动。要寓支持于监督中，通过有力的监督来支持人民法院依法独立公正地行使审判权。
（五）加强党的领导。人民法院的性质和作用决定了其无论何时何地都必须置于党的绝对领导之下，这也是确保独立审判的最有力的保障。不论法院的组织体系如何改革，作为各级法院，必须认真贯彻执行党的路线、方针、政策，一切工作围绕党和国家的工作大局来进行，确保法院工作不偏离方向。同时，要依靠党的领导，解决工作中遇到的困难和问题，严惩各种暴力抗法事件，以党的领导作为人民法院独立审判的坚强后盾。