关于四川省最低工资标准调整方案的函

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工商总局


工商总局关于工商行政管理机关全面推进行政指导工作的意见

工商法字〔2009〕230号


各省、自治区、直辖市及计划单列市、副省级市工商行政管理局、市场监督管理局：
　　近年来，福建省、泉州市等部分省、市工商行政管理机关在依法行政中积极推进行政指导，逐步建立和完善行政指导工作机制，使市场监管环境更加和谐，有力地促进了工商行政管理机关监管理念的转变和监管方式的创新，推动了经济社会又好又快发展，得到社会广泛关注和积极评价。为深入落实科学发展观，认真贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》，切实做到监管与发展、监管与服务、监管与维权、监管与执法的统一，国家工商行政管理总局决定在全国工商行政管理系统全面推进行政指导工作。现提出以下意见：
　　一、提高思想认识，切实增强推进行政指导工作的责任感和使命感
　　工商行政指导是工商行政管理机关在职权范围内，运用非强制性手段，引导行政相对人作出或者不作出某种行为，以实现一定行政目的的行为。推进行政指导工作是贯彻落实科学发展观，建设服务型政府，构建和谐社会，全面推进依法行政，实现监管与发展、监管与服务、监管与维权、监管与执法相统一的需要。
　　（一）推进行政指导工作是贯彻落实科学发展观，实现监管与发展相统一的重要举措。发展是科学发展观的第一要义，也是工商行政管理工作的根本目的。工商行政管理机关贯彻落实科学发展观，就要紧紧抓住发展这个第一要务，牢牢扭住经济建设这个中心，一心一意谋发展，不断为发展中国特色社会主义打下坚实基础。尤其在当前国内经济受到国际金融危机冲击的情况下，工商行政管理机关更要把握党中央、国务院的政策方向，以保障经济平稳较快发展为己任，通过充分发挥行政指导非强制性、高效性、灵活性、民主性等特点和优势，完善监管、优化服务，有力推动经济社会发展。
　　（二）推进行政指导工作是建设服务型政府，实现监管与服务相统一的必要手段。建设服务型政府，根本目的是进一步提高政府为经济社会发展服务、为人民群众服务的能力和水平，关键是推进政府职能转变、完善社会管理和公共服务。按照建设服务型政府的要求，工商行政管理机关应当不断创新监管机制，完善监管方式，提高服务水平，努力实现监管与服务的有机统一，在服务中实施监管，在监管中体现服务。行政指导作为直接体现服务理念的现代行政管理手段，是工商行政管理机关为行政相对人提供服务的重要方式之一。它以非强制的建议、辅导等方式，为行政相对人服务，为维护市场秩序服务，为经济社会发展服务，发挥了不可替代的重要作用。
　　（三）推进行政指导工作是构建和谐社会，实现监管与维权相统一的有力抓手。社会主义和谐社会，是人与人、人与社会、人与自然整体和谐的社会。着力解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题是构建社会主义和谐社会的重点内容。工商行政管理机关通过行政指导，以辅导、提醒、示范、公示等方式，帮助经营者树立维权意识、建立维权机制，帮助消费者理性消费、安全消费，有助于维护行政相对人权益，缓解乃至避免可能产生的人民内部矛盾。同时，行政指导在很大程度上也缓解和避免了传统行政管理方式在维权过程中可能引发的工商行政管理机关与行政相对人之间的矛盾，进一步促进了社会和谐。
　　（四）推进行政指导工作是全面推进依法行政，实现监管与执法相统一的内在要求。全面推进依法行政，要求各级工商行政管理机关深化行政管理体制改革，改进行政管理方式。可以采用多种方式实现行政管理目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。行政指导以寻求行政相对人的理解和配合为前提，与行政处罚等传统行政管理方式彼此配合，相互补充，既可以更加顺利地实现行政管理目的，又可以最大限度地避免损害行政相对人权益。因此，工商行政管理机关实施行政指导，既是全面推进依法行政的需要，也是在停征“两费”后，转变监管理念、完善监管方式、提高依法行政水平的实践创新。
　　二、实施行政指导的基本原则
　　正确实施行政指导，应当遵循以下基本原则：
　　（一）合法原则。工商行政管理机关实施行政指导不得违反法律的基本原则和具体规范，不得与国家政策相抵触。工商行政管理机关必须在法定职权范围内实施行政指导，不得超越法定权限和管辖范围，不得突破法律和政策底线。
　　（二）自愿原则。工商行政管理机关实施行政指导应当以行政相对人自愿为前提，充分尊重行政相对人的自主权。实施行政指导时只能采取建议、辅导等非强制方式，通过行政相对人的理解和配合达到行政管理目的。行政相对人拒绝接受行政指导的，工商行政管理机关不得采取或者变相采取行政强制行为以及其他不利于行政相对人的行政处理手段强迫其接受行政指导。
　　（三）公平原则。工商行政管理机关应当公平公正地实施行政指导，平等对待行政相对人。在相关条件基本相同的情况下，对不同行政相对人应当实施相同或者类似的行政指导。
　　（四）公开原则。工商行政管理机关实施行政指导，除依法应当保密的以外，应当公开进行。行政指导的目的、内容、方式、对象、实施人员等均应当采取适当形式向行政相对人公开，以便于社会监督，利于自我约束。
　　（五）灵活原则。工商行政管理机关应当灵活实施行政指导，根据具体情况选择相应的形式。实施影响较小、时效性较强的行政指导，可以采取口头或者书面方式即时进行；除即时行政指导外，实施行政指导一般应当履行审批程序并采取书面方式进行。
　　三、行政指导的适用范围和实施方式
　　行政指导应当贯穿于工商行政管理全部业务工作中，在工商行政管理机关履行市场主体准入与监管、市场秩序维护、消费者权益保护、商标知识产权保护和广告监管、禁止传销与规范直销等职能过程中普遍适用。
　　工商行政管理机关实施行政指导应当采取适当的方式。行政指导的实施方式，是行政机关实施行政指导的具体表现形式，是行政指导的载体，具有便捷、灵活、多样的特点。工商行政管理机关可以采取以下方式实施行政指导：
　　（一）建议。工商行政管理机关可以为规范行政相对人行为，就工商行政管理领域相关问题向行政相对人提出引导性、倾向性意见供其参考。如对经营者如何合法经营提出建议，对行政处罚当事人如何改正违法行为提出建议，对相关行业协会如何加强自律提出建议等。
　　（二）辅导。工商行政管理机关可以为行政相对人提供与工商行政管理业务相关的帮助和支持。如帮助、引导企业实施商标战略，帮助农民发展订单农业、发展农村经纪人、注册农产品商标和地理标志，对行政相对人进行工商行政管理法律法规宣传教育等。
　　（三）提醒。工商行政管理机关可以就行政相对人容易疏忽的工商行政管理相关事项进行提示。如提醒证照有效期限即将届满、提醒义务履行期限即将届满、提醒业务办理期限、提醒办理业务变更、提醒消费者回避消费陷阱等。
　　（四）规劝。工商行政管理机关可以就容易发生或者可能发生的违法行为对行政相对人进行劝告、预警。如根据执法数据分析提示相关主体避免实施易发生的违法行为，对条件无法满足经营要求的相关主体在其筹备阶段进行预警，对涉嫌破坏市场经济秩序但无明确法律规范的行为进行劝告等。
　　（五）示范。工商行政管理机关可以通过推荐、评价等方式，引导行政相对人合法、规范经营。如制订合同示范文本，建立和完善企业信用体系等。
　　（六）公示。工商行政管理机关可以对工商行政管理工作中制作或者获取的相关信息进行收集、整理、分析，并依法向社会公众公开，为行政相对人提供有引导性的参考。如公布典型案例，公开企业信用信息，公布流通领域商品质量监测信息，公开市场主体登记信息综合分析报告等。
　　除以上行政指导方式外，在符合实施行政指导基本原则要求的前提下，各级工商行政管理机关可以积极探索更多的行政指导实施方式，还可以将多种形式的行政指导加以组合，对特定行业或者特定行为、特定对象进行综合指导。
　　根据实际需要，各级工商行政管理机关也可以探索运用其他非强制性行政管理方式。
　　四、切实加强领导，全面推进行政指导工作
　　（一）加强组织领导，列入议事日程。做好推进行政指导工作，关键在领导。各级工商行政管理机关主要负责同志要切实转变观念，提高认识，把推进行政指导工作作为当前和今后一个时期的重要任务，放在更加突出的位置。各级工商行政管理机关主要负责同志要亲自抓，责无旁贷地履行第一责任人的职责；分管负责同志作为直接负责人要靠前组织。要结合本地实际，加强组织领导，层层落实责任，切实抓紧、抓实、抓好，形成相关部门分工明确、各司其职、联动协作的行政指导工作机制。综合部门负责行政指导工作的牵头、组织、协调，承担行政指导工作的总体推进、后续评估、组织监督检查等工作；相关业务部门负责行政指导工作的业务指导及具体执行，承担拟定本业务条线推进行政指导工作的计划、梳理细化本业务条线的各项行政指导工作制度等工作；基层队、所（分局）负责行政指导工作的具体事项。
　　（二）认真制定工作方案、工作规则，精心组织实施。各级工商行政管理机关要结合本地经济社会发展情况和工作实际，制定推进行政指导工作的具体办法和配套措施，确定不同阶段的工作重点，有计划、分步骤地开展行政指导工作。已经开展行政指导工作的地方，要总结经验，不断创新；尚未全面开展行政指导工作的地方，要善于借鉴，大力推进。各级工商行政管理机关要在梳理监管职责、服务举措的基础上制定切实可行的行政指导工作规则，确定实施行政指导的领域和方式，制定与行政指导方式相适应的程序规定、格式文书、档案管理制度，逐步形成对行政指导的监督、激励、考核和风险防控等制度。同时要注重信息化手段在行政指导中的应用，不断加强行政指导工作的制度化、规范化、程序化、法治化建设。
　　（三）加强工商行政管理机关队伍建设，提高实施行政指导的能力和水平，实现监管方式的转变。推进行政指导工作对工商行政管理队伍素质提出了更高要求，各级工商行政管理机关要加强队伍建设，不断提高工商行政管理人员实施行政指导的意识和能力。要通过组织学习政策文件，召开现场观摩会、经验交流会、走访行政相对人以及媒体宣传报道等形式，使工商行政管理人员充分认识推进行政指导工作的重要性与迫切性。要大力宣传推进行政指导工作成绩显著的单位和个人，通过典型示范作用带动行政指导工作的全面推进。要将行政指导知识作为业务培训的重要内容，使工商行政管理人员准确把握行政指导的概念、原则、方法和程序，提高实施行政指导的能力，提高以行政指导服务经济社会发展的能力。要引导工商行政管理人员从实际出发、力求实效，避免流于形式、浮于表面，真正做到以行政指导为抓手实现监管方式的转变。
　　（四）加强检查指导，狠抓工作落实。上级工商行政管理机关应当加强对下级工商行政管理机关贯彻本意见情况的指导和检查，切实做到推进行政指导工作年初有部署，年中有检查，年末有总结。要深入调查研究，发掘典型，发现问题，把握政策，抓出实效。要通过报刊、网络、工作简报等形式促进交流、开展宣传，扩大影响，争取地方党委、政府的指导和支持，加强与相关部门的沟通和交流，得到社会公众的理解和信任，营造良好的行政指导工作环境。要将推进行政指导工作的组织领导、工作任务、工作措施、工作责任落到实处，确保行政指导工作扎实有效推进，为维护市场秩序和促进经济社会又好又快发展作出新的贡献。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　工商总局
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○九年十一月二十五日


关于最高人民法院[法释（2003）13号]司法解释有关具体问题的思考（三）
——从《北京海淀区人民法院受理全国首例人事争议案件》看司法解释中存在的两个相关问题

四川成都精济律师事务所 何宁湘律师

2004年1月17日中国法院国际互联网站主页报道《北京法院受理全国首例人事争议案件》([作者：李东民 韩玲 发布时间：08:40:27] 本站)　
　　该文称：
　　其后，原告就此人事聘用合同纠纷事宜，于2003年7月14日向人事部中央国家行政机关在京直属事业单位人事争议仲裁委员会提交了“仲裁申请书”。该仲裁委员会于2003年8月12日以不属受案范围为由向原告送达了一份“不予受理案件通知书”，原告不服，向该仲裁委员会申请了复议，结果同样是不予受理。
　　在原告依据人事部《人事争议处理暂行规定》申请仲裁未果后，2003年9月5日，《人民法院审理事业单位人事案件若干问题的规定》施行，这意味着刘某不服人事争议仲裁裁决，可以向法院提起诉讼。
　　此起案件的原告刘某系某著名学府经济管理学院副教授。1月15日向海淀法院递交诉状。
　　今天，北京市海淀区人民法院正式受理一起因不服人事争议仲裁而诉至法院的人事争议案件，该案为《人民法院审理事业单位人事案件若干问题的规定》实施后，法院受理的首例人事争议纠纷。


　　从该文看，本案存在两个明显的问题：
　　1、人事争议仲裁委作出的“不予受理案件通知书”属于什么性质，人民法院对于“不予受理案件通知书”是否可以依法受理？
　　2、对于法释[2003]13号实施前(即2003年9月5日前)的人事争议仲裁案件的当事人对人事争议仲裁裁决不服，起诉到法院有没有期限限制？
　　3、除此之外，本案还有一个值得思考与探讨的程序问题，人民法院如何处置人事仲裁中的程序问题？

　　一、关于人事争议仲裁委作出的“不予受理案件通知书”的性质：
　　对于这一问题，法律、规章以及司法解释均未作正面或直接、间接的规定与说明。人事部1999年9月6日发布的人发[1999]99号·人事部关于印发《人事争议处理办案规则》和《人事争议仲裁员管理办法》的通知·

　　第十五条 对经审查符合条件的仲裁申请，仲裁委员会办事机构应在5日内作出立案或不予立案的决定。决定立案的，应当自作出决定之日起7日内向申请人发出书面通知，将申请书副本送达被申请人，并要求被申请人在15日内提交答辩书和有关证据，被申请人没有按时提交或者不提交答辩书的，不影响仲裁程序的进行。决定不予立案或者初步审查不符合立案条件的，应当在作出决定或者审查结束之日起5日内制作不予受理通知书，送达申请人。



　　该《规则》对此只有第十五条这一条规定，该条既没有载明“不予受理通知书”的性质，也没有说明其法律后果以及对当事人的救济措施，更没有规定可以申请复议。

　　 1997年8月8日人事部·人发[1997]71号·关于印发《人事争议处理暂行规定》的通知·

　　第十三条　仲裁委员会收到仲裁申请书后，应当在１５日内作出受理或者不予受理的决定。决定不予受理的，应当书面通知当事人，并说明不予受理的理由。
　　......

　　第二十七条　当事人有证据证明裁决有下列情形之一的，可以自收到裁决书之日起１０日内向作出裁决的仲裁委员会申请复议：
　　（一）仲裁庭的组成或者仲裁的程序是违反法定程序的。
　　（二）裁决所依据的证据是伪造的。
　　（三）对方当事人隐瞒了足以影响公正裁决的证据的。
　　（四）仲裁员在仲裁该案时有受贿索贿、徇私舞弊、枉法裁决行为的。
　　仲裁委员会经审查核实裁决有前款规定情形之一的，应当另行组成仲裁庭处理。
　　复议期间，不影响裁决的执行。


　　该《规定》第十三条规定是15日作出“受理或者不予受理的决定”，它同样没有规定“不予受理通知书”的性质，也没有说明其法律后果以及对当事人的救济措施，没有规定对“不予受理的决定”可以申请复议，当然也没有复议的程序。第27条的复议是针对“仲裁裁决”的。
　　该文中称，“原告不服，向该仲裁委员会申请了复议，结果同样是不予受理。”，不知依据何在？
　　根据人事部的上述两个文件，我们无法确定“不予受理案件通知书”的性质，但可以看出，它是没有任何法律救济措施的终结仲裁，阻止仲裁程序起动的生效法律文书。如果当事人没有其他解决手段或途径，可以说，当事人的申诉被其封杀。
　　而最高人民法院法释[2003]13号也未对此作出规定，北京海淀区人民法院的受理应当说没有直接的法律依据，且人事部的政策文件顶多是部门规章，也不能成为法院受理此案的依据，人民法院受理人事争议案件的法律依据应当是《民事诉讼法》、《劳动法》、《法释[2003]13号》。北京市海淀区人民法院受理人事争议案件还有一种可能，人事争议案件不须以仲裁为前置条件，即人事争议当事人可直接向人民法院起诉。其可能性到底是哪一种现虽不得而知，但该案必竟突破了《劳动法》及劳动仲裁的现行程序模式，开了人事争议仲裁委作出“”后受理的先河，其受理对事业单位工作人员当事人有利，是一个可取的案例。需要强调指出的是，该案决不是全国“首例”，各地法院受理的人事争议案件已很多，只是没有公布，或地方不公布罢了，该案准确讲应当是“媒体公布首例”。

　　 二、关于人民法院受理人事争议案件的期限：
　　讨论分析这一问题的前提：1、仲裁为前置条件；2、以《劳动法》为依据。
　　根据法释[2003]13号以及《劳动法》，人民法院受理人事争议案件是有法定期限的。
　　《劳动法》第八十三条　劳动争议当事人对仲裁裁决不服的，可以自收到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。一方当事人在法定期限内不起诉又不履行仲裁裁决的，另一方当事人可以申请人民法院强制执行。