关于注册会计师行业积极做好医药卫生体制改革专业服务工作的指导意见
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关于注册会计师行业积极做好医药卫生体制改革专业服务工作的指导意见
中国注册会计师协会
关于注册会计师行业积极做好医药卫生体制改革专业服务工作的指导意见
会协[2010]5号
各省、自治区、直辖市注册会计师协会：
2009年3月，《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（以下简称《意见》）和国务院《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011年）》（以下简称《方案》）相继出台。医改方案的出台，明确了深化医药卫生体制改革的方向、目标和基本框架，对医改的总体策略与具体任务作出了全面规划和部署。医改方案的实施和医药卫生体制改革的深入推进涉及方方面面，也对注册会计师行业的审计鉴证和专业咨询服务提出了迫切要求。为贯彻落实国务院办公厅转发财政部《关于加快发展我国注册会计师行业的若干意见》（国办发［2009］56号）精神，深化会计师事务所深入开展学习实践科学发展观活动的成果，进一步增强注册会计师行业的社会责任感和职业使命感，现就注册会计师行业积极做好医药卫生体制改革的各项专业服务工作，提出以下意见。
一、充分认识行业服务医药卫生体制改革的重要性
医药卫生体制改革是关系亿万人民健康和千家万户幸福的重要民生工程。当前形势下，医药卫生体制改革的推进，对于保增长、保民生、保稳定具有重要意义。
医药卫生体制改革过程中，医改资金的使用监督、多元化卫生投入机制的建立形成，以及公立医院运行机制的规范完善等，都对注册会计师的审计鉴证和相关咨询服务提出巨大需求。及时提供高质量的注册会计师专业服务，对于促进医药卫生体制改革的顺利推进，建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度具有重要作用。与此同时，医药卫生体制改革的推进，也为行业应对金融危机影响和实现未来长远发展，提供了新的机遇、条件和市场空间。
因此，全行业要积极服从和服务于医药卫生体制改革的大局，深刻认识行业服务医药卫生体制改革的重要性，不断增强工作的责任感和使命感，不断提升服务意识和服务能力，扎实做好服务医改的各项工作，并在这一过程中，实现行业新的发展。
二、积极参与医改资金的审计监督
根据国务院发布的《方案》，为了实现医药卫生体制改革的目标， 2009—2011年各级政府将增加投入8500亿元的巨额资金。加强对政府卫生投入资金使用情况的监督管理，是确保医改资金投入与使用安全、规范、透明和有效的重要机制。注册会计师作为社会经济监督体系的重要力量，要认真落实财政部等部委《关于完善政府卫生投入政策的意见》中有关“充分发挥会计师事务所等有资质社会中介组织的审计监督作用”的精神，积极参与医改资金的审计监督工作，确保医改资金的使用安全，确保医改投入能够真正转化为有效的医疗服务。
在医改资金投入和使用情况的审计过程中，注册会计师应重点关注以下问题：
（一）政府举办的基层医疗卫生机构的基本建设和设备购置等发展建设支出的政府补助资金使用情况。
（二）政府举办的基层医疗卫生机构的经常性收入、经常性支出的核定情况，以及政府核定的差额补助资金的使用情况。
（三）政府对包括公立医院在内的各类医疗机构承担的公共卫生任务、公立医院重点学科建设项目所给予的专项补助资金的使用情况，以及政府购买医疗服务成本的核定情况。
（四）专业公共卫生服务机构以及实行收支两条线管理的基层医疗卫生机构按照规定取得的收入，上缴国库或财政专户管理的情况。
三、大力支持公立医院改制重组和医药企业收购整合
《意见》明确提出，鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业。其中包括，积极引导社会资本以多种方式参与包括国有企业所办医院在内的部分公立医院改制重组，鼓励社会资本依法兴办非营利性医疗机构，等等。
投资主体多元化、投资方式多样化办医体制的逐步形成，公立医院的改制重组将日益增多，药品生产流通企业的收购整合也将不断涌现。注册会计师应当充分利用在企业改制、重组、并购等专项服务中形成的专业优势和积累的丰富经验，为公立医院改制重组和医药企业收购整合，提供高质量的审计和咨询等服务。
此外，适应各类投资主体的不同特点和需求，注册会计师应当积极为医疗机构内部控制制度的设计、成本费用的控制、管理流程的规范等提供专业服务，并积极承办代编财务信息和税务代理等咨询服务，帮助医疗机构提高财务信息质量和综合管理水平。
四、扎实做好医院财务报表审计工作
加强医院财务报表审计工作，对于严格医院内部控制制度，强化医院外部监督约束机制，提升医院经营管理水平具有重要作用。在开展医院财务报表审计工作中，注册会计师应当充分把握医院的业务特性和流程特点，重点关注以下方面：
（一）大型公立医院运行的信息化程度相对较高，信息系统的使用情况在很大程度上影响着财务报表的质量。因而，应对医院信息系统设计的合理性、运行的有效性进行重点测试。
（二）医院固定资产数量多、管理难度大，应当实施更为有效的实质性程序，对医院固定资产的存在性、价值的准确性、资本化与费用化划分的合理性、资本支出的合规性及真实性等进行重点验证。
（三）医院收入的项目多、来源广、形式多样，应重点审计医院收入发生的真实性、确认的完整性、截止的正确性，以及药品加成政策的执行情况。同时，关注收费环节可能发生的错报，控制错报风险。
（四）医院成本费用核算涉及的业务环节较多，应关注成本费用发生的真实性、归集和分摊的合理性，以及与医疗服务收入的配比情况，确保合理的医疗服务价格的最终形成。
五、抓紧开展专业研究和人才培养工作
医药卫生体制改革各项专业服务工作是注册会计师面临的新型业务，会计师事务所应抓紧开展与医改服务相关的专业研究和人才培养工作。
会计师事务所要认真研究医院审计的新特点，以及医改对注册会计师专业服务的新需求及其变化趋势，密切关注和全面把握医药卫生行业会计制度的最新变化，加紧建立和完善医改专业服务的业务流程和质量控制体系，紧密建立与医药卫生等行业专家的专业合作机制，抓紧从事医改专业服务业务的人才引进和人员培训工作，为业务的有效开展提供强有力的技术支撑与人才保障。
六、密切加强与相关部门的信息沟通和工作协调
会计师事务所要加强与医疗卫生机构的沟通，及时了解医疗卫生机构所提出的各种专业服务需求，早谋划、早安排、早行动，切实增强服务医药卫生体制改革的主动性、针对性和实效性。
各地方协会要与当地财政、卫生等相关部门加强沟通协调，全面了解本地区医药卫生体制改革的总体安排和最新动向，大力支持和推荐优质事务所提供高品质的专业服务。
中国注册会计师协会也将密切与相关部委的沟通协调，抓紧制定发布专业指引，为行业开展医改专业服务工作提供技术指导。
服务医药卫生体制改革，是注册会计师行业的一项光荣使命，广大从业人员要始终牢记行业维护社会公众利益的根本宗旨，坚守诚信为本、操守为重的职业理念, 以强烈的社会责任感和高水平的专业服务，为促进我国医药卫生体制改革的顺利推进做出积极贡献。
中国注册会计师协会
二O一O年一月二十六日
印发中山市政策性农业保险实施细则的通知
广东省中山市人民政府办公室
印发中山市政策性农业保险实施细则的通知
中府办〔2008〕1号
火炬区管委会，各镇政府、区办事处，市属各单位：
《中山市政策性农业保险实施细则》业经市政府同意，现印发给你们，请贯彻执行。
中山市人民政府办公室
二○○八年六月十五日
中山市政策性农业保险实施细则
第一条 为贯彻落实中共中央、国务院《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》（中发〔2008〕1号）及中山市政府《关于加快保险业发展的意见》（中府〔2006〕116号）等文件精神，建立健全政策性农业保险与财政补助相结合的农业风险与救助机制，提高财政支农资金的效用，增强农业抗风险能力，根据我市实际，制定本实施细则。
第二条 开展政策性农业保险遵循政府引导、政策支持、部门配合、农户自愿、市场运作、稳步推进的基本原则。
第三条 市推进农业保险工作协调小组负责制定我市政策性农业保险发展规划，根据我市各时期农业生产的需要确定险种和保障范围，选定承办政策性农业保险项目的保险公司，协调各部门、各镇政府（区办事处）的关系，落实开展政策性农业保险的各项措施。
各镇区相应成立推进农业保险工作协调小组，负责制定本镇区政策性农业保险投保计划，审核投保人的资格并落实本镇区对政策性农业保险的保费补贴，协助保险人做好承保、防灾防损和出险后的理赔工作。
第四条 从2008年起，市财政连续三年每年安排800万元作为政策性农业保险专项资金。专项资金主要用于市级财政对投保政策性农业保险项目的农户进行保费补贴，巨灾超赔再保险费补贴及市推进农业保险工作协调小组为推动农业保险开支的其他费用。
第五条 市推进农业保险工作协调小组根据当年农业保险发展的规划，提出政策性农业保险专项资金的使用计划，由市财政在专项资金内据实拨付，当年有结余可滚存下年度使用。
第六条 政策性农业保险的品种：水稻、香蕉、杂果、蔬菜、花卉、水产、能繁母猪、牲畜、家禽以及农机具综合保险。
市推进农业保险工作协调小组根据各时期农业生产的需求确定或调整政策性农业保险的品种。
第七条 政策性农业保险项目由市政府委托专业保险公司按市场运作方式经营。专业保险公司根据市推进农业保险工作协调小组要求、市场的需求和公司本身的风险承受能力，在年初编制本年度政策性农业保险承保计划，报市推进农业保险工作协调小组批准后，按计划开展农业保险业务。
第八条 鼓励我市其他财产保险公司与专业保险公司合作，参与政策性农业保险项目的共保经营。
第九条 对经营农业保险及涉农保险的保费收入占公司在我市保险费总收入30%以上的专业保险公司，市政府给予政策扶持。市属行政、企事业单位公务用车、财产、人身意外伤害等保险项目以及农村经济合作组织的财产保险项目在同等条件下，向该公司倾斜。
前款规定比例，可由市推进农业保险工作协调小组根据我市农业生产需求及农村实际情况作适时调整。
专业保险公司在我市开展农业保险的规模以该公司上年度在我市开展其他财产保险的保费规模为依据确定。
第十条 政策性农业保险财政补贴的标准：水稻、能繁母猪保险，市、镇区两级财政补贴保险费的80%；其他保险项目，市、镇区两级财政补贴保险费的40%。
第十一条 市、镇区两级财政对政策性农业保险的保险费补贴按以下原则承担：（1）实行一级财政的镇区全额承担保险费补贴；（2）一类镇区由镇区财政承担保险费补贴的70%，市级财政承担保险费补贴的30%；（3）二类镇区由镇区财政承担保险费补贴的30%，市级财政承担保险费补贴的70%。
第十二条 按比例应由农户缴交的保险费，由专业保险公司在出具保险单的同时向农户收取。市、镇区应承担的保险费补贴，由市、镇区财政在次月10日前向专业保险公司统一汇缴。
第十三条 各镇区推进农业保险工作协调小组应协助专业保险公司在本地区开展农业保险及其他涉农保险业务，为专业保险公司开展业务提供便利。各镇区农业服务中心要指定一名人员参加协调小组，负责政策性农业保险的推广工作。
各村（居）委会要指定一名干部负责协助推动政策性农业保险工作，配备一名人员担任农业保险的协保员，负责宣传农业保险政策、组织农户投保并代收保险费，专业保险公司可按其实收保费的一定比例向其支付劳务费。
第十四条 专业保险公司要依法经营，接受保险监管部门的监管和社会的监督，配合市推进农业保险工作协调小组的工作，按主动、迅速、准确、合理的原则履行保险合同义务。
第十五条 市推进农业保险工作协调小组从相关部门、镇区、高等院校、科研单位以及市保险行业协会选聘专家组成农业保险技术指导小组，为农业保险责任的认定、确定保险标的损失额提供指导。
第十六条 各镇区要将财政救济救助与农业保险理赔工作结合起来，提高救灾工作效率和财政支农资金的效用。
第十七条 为增加政策性农业保险经营的透明度，各镇区应定期在村（居）委会所在地对政策性农业保险的投保及赔付情况进行公示，接受社会监督。
第十八条 各镇区、村（居）委会负责督促检查投保人落实防灾防损的各项措施，降低自然灾害给保险标的带来的损失。
第十九条 当发生大面积的自然灾害，在市统一部署下，对辖区内受灾情况进行抽样调查，确定全市平均的损失率，评估灾害的损失。保险公司应根据投保人的申请，在当次保险责任事故可以确定的最低损失金额内先予赔付，在全面核定损失后，支付其余的保险赔款。
第二十条 各镇区、村（居）委会要利用各种方式，开展对投保人的诚信教育，特别是发生大面积的自然灾害后，要利用人缘地缘的便利条件，协助保险人及时、合理地开展理赔工作。依法处理骗保骗赔行为，防止道德风险的发生。
第二十一条 市推进农业保险工作协调小组每年对各镇区推动政策性农业保险工作的绩效进行考评，对按市政府的要求认真组织并积极做好风险防范的先进单位和个人，给予表彰奖励；对组织不力、弄虚作假的单位和个人，将给予通报批评。
第二十二条 本实施细则自发布之日起施行。
摘要: 香港特别行政区作为中国的一个地方建制，经过中央的授权可以参与部分国际条约。这一创新实践，为国际法的缔约权理论带来了新的思考。通过对香港特区参与国际条约情况的整理和分析，本文认为香港特区的有限缔约权有明确的国内法依据和国际法依据，而且其有限缔约权也得到了国际社会的普遍认可。承认香港的特殊国际法律地位将促进香港特区政府依据授权更好地参与国际经贸往来，签订和履行相关协议，并保障协议的条约效力。
关键词: 国际条约 一国两制 缔约权限 国际法律地位
香港特别行政区的创设并参与国际条约，为国际法当中参与国际条约的理论与实践问题带来了新思考。本文将从香港参与国际条约制度安排的视角，考察国际条约在香港特区的适用情况以及香港特区在条约下的角色。
香港在回归以后适用的国际条约[1]主要包括两大类，分别为：（1）回归前已生效，自回归之日起继续适用或者开始适用于香港的国际条约；（2）回归后由中央政府或者香港特区政府缔结并适用于香港的国际条约。该两类条约涵盖了目前适用于香港的所有条约，其法律依据和法理基础有所不同。其中，第一大类的条约涉及香港回归前后条约适用的衔接制度安排。第二大类的条约则是香港回归后作为中国的一个特别行政区新缔结或新适用的国际条约。[2]
一、香港回归后参与国际条约的法律实践
香港回归后作为中国的一个特别行政区，新缔结或新适用了不少国际条约，包括多边条约和双边条约。这些条约分为三类：（1）中央授权香港特区自行缔结的国际条约；（2）中央缔结并决定延伸适用于香港特区的国际条约[3];（3）中央专门为香港缔结并仅适用于香港特区的国际条约。本文将区分多边条约和双边条约，分别予以统计。
（一）回归以后新适用于香港的多边条约[4]
回归前生效并于回归之日起继续适用或开始适用于香港的多边条约，在《中华人民共和国常驻联合国代表秦华孙大使就多边国际条约适用于香港特别行政区事项致联合国秘书长的照会》（以下简称《照会》（及其附件一、二中所列自1997年7月1日起适用于香港的多边国际条约清单中已详细列明，包括1997年7月1日前中国已参加和尚未参加的多边国际条约。
本节对回归以后新适用于香港的多边条约进行统计，方法是把律政司列表中适用于香港的条约与《照会》中的条约清单进行比较，将后者所列条约从律政司列表中排除，余下即为所要统计的条约。
经过统计，回归以后新适用于香港的多边条约共计47项。其中，有44项为中央政府缔结并决定延伸适用于香港的条约，有1项为中国政府专为香港缔结且仅适用于香港特区的条约（《设立国际油污损害赔偿基金国际公约》的1992年议定书），仅有2项为香港特区政府以“中国香港”的名义自行缔结的条约（《在可塑性炸药上作标记以供侦察的公约》、《成立世界贸易组织法咨询中心的协定》）。
从统计数据可以反映出，香港在回归后根据中央授权曾以自身的名义签订多边条约，但是这类条约数量极其有限。回归后缔结并适用于香港的多边条约，多数仍然是由中央政府缔结并延伸适用于香港，而且这些条约不仅仅包括政治、外交类，还包括科技、民航、卫生、文化、娱乐、体育类等条约。其法律依据在于《基本法》第153条第1款，该款规定“中华人民共和国缔结的国际协议，中央人民政府可根据香港特别行政区的情况和需要，在征询香港特别行政区政府的意见后，决定是否适用于香港特别行政区”。该条款并没有对“国际协议”作出限制或者界定，推论而言，中央政府有权决定中国缔结的任一“国际协议”适用于香港特区，而且也有权决定专门为香港缔结“国际协议”并仅适用于香港特区，只不过该决定适用需要满足两个条件，即根据“情况和需要”以及“征询香港特别行政区政府的意见”。
而香港在回归后自行缔结的《在可塑性炸药上作标记以供侦察的公约》、《成立世界贸易组织法咨询中心的协定》两项多边条约，其法律效力来源于中央授权。根据《基本法》第153条第2款第2句的规定，“中央人民政府根据需要授权或协助香港特别行政区政府作出适当安排，使其他有关国际协议适用于香港特别行政区。”香港特区根据中央的一般性或具体性授权，有权自行缔结多边国际协议。但需要明确的是，香港特区的这一有限缔约权限来源于中央的授权。
而且，《基本法》第151条规定：“香港特别行政区可在经济、贸易、金融、航运、通讯、旅游、文化、体育等领域以‘中国香港’的名义，单独地同世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系，签订和履行有关协议。”该条中“有关协议”的表述包含了多边条约和双边条约，并没有把香港与世界各国、各地区及有关组织所签订的协议限定为双边条约。进一步而言，尽管香港特区有权根据《基本法》第151条的授权，单独地同其它国家签订特定领域的条约，但这并没有排除中央政府缔结该特定领域的条约并决定适用于香港的权限。所以，香港特区在《基本法》第151条下的权限来源于中央的授权，且与中央政府的权力并存。
此外，关于条约保留问题，中国政府根据《基本法》第153条第1款决定将中国缔结的条约适用于香港，一般是在缔结条约当时或者之后声明该条约适用于香港特区。如果中国政府对条约提出保留，在声明中一般会注明该保留对香港一并适用。例如中国政府在加入《维也纳条约法公约》时做出保留，并同时声明该保留适用于香港特区。但在少数情况下，经征询香港特区政府的意见，会决定将专门针对内地具体情况作出的保留或者不涉及外交、国防和国家安全的重大利益性质的保留不适用于香港特区。例如，中国政府决定在香港特区适用《国际卫星组织特权和豁免议定书》时，声明中国政府对该议定书第4条第4款做出的保留不适用于香港特区。中央政府对条约保留权的行使，正是对香港特区行使主权的一种表现。
（二）回归以后新适用于香港的双边条约
目前适用于香港的双边条约，包括两大类，即回归前缔结并在回归后继续适用的双边条约以及回归后新适用于香港的双边条约。其中，回归后新适用于香港的双边条约，在实践中也可以分为三类：（1）中央授权香港特区自行缔结的双边条约；（2）中央缔结并决定延伸适用于香港特区的双边条约；（3）中央专门为香港缔结并仅适用于香港特区的双边条约。
回归前香港已经与不少国家、地区签订了民用航空运输、促进和保护投资、移交逃犯、刑事司法互助、避免双重征税等内容的双边协定。根据中英联合联络小组的谈判协商，香港在回归前以自己的名义签订的一系列双边协定在回归后继续有效。而英国与外国签订的或代表香港签订并延伸适用于香港的双边协议，在香港回归时均失去效力，不继续适用。而香港回归后，在双边协定的签署上更加活跃，其根据中央授权自行缔结的双边协定的数量和类别大幅增加，主要包括民用航空运输协定、促进和保护投资协定、刑事司法互助协定、移交逃犯协定、移交被判刑人士协定、避免双重征税协定等六大类。[5]需要说明的是，虽然名为“双边协定”，但是不影响其作为双边条约的性质{1}。
此外，尚有与超过100个国家和地区签订的互免签证安排和协定，其中十项由香港特区政府签订。香港特区已经与欧洲共同体签订海关合作及相互行政协助的协定，还与以色列签订关于资讯科技及通讯合作事宜的协定。而在香港设立国际机构的协定是由中国政府与国际机构作为缔约方签订的，领事协定也是由中国政府与其他国家作为缔约方签订的，并非香港特区政府以自身的名义签订的双边条约。因而该两类协定不属于所统计的回归后香港自行缔结的双边条约。
经过统计，截止到2012年1月1日，回归后香港根据中央授权自行缔结并生效的双边协定共计124项。各类双边协定的数量及所占百分比如下图所示。
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香港特区自行缔结的双边协定类型 数量及所占百分比
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民用航空运输协定 40（32％）
促进和保护投资协定 7（6％）
刑事司法互助协定 22（18％）
